Київ – Які механізми використовують чиновники, щоб не надавати повну відповідь на інформаційний запит? Про це в ефірі програми «Молодь плюс» розповів медіа-юрист з Інституту медіа права Ігор Розкладай. За його словами, держоргани часто прикриваються законом про захист персональних даних. Тому для вирішення конфлікту між правом суспільства «знати» і правом органу обмежити це знання має бути створений незалежний орган.
– Як Ви оцінюєте механізм доступу до публічної інформації?
– Якщо говорити про сам закон як текст, наш закон на восьмому місці зі 115 законів у світі, які регулюють питання доступу. Чимось ми можемо похвалитися. Якість нашого закону є досить високою.
Насправді, 8-ме місце у нас лише через те, що через певне небажання нашого омбудсмена взяти на себе функцію контролю за сферою доступу, у нас немає незалежного контролю за цією сферою досі . Тому міжнародні експерти понизили нас у рейтингу. Незалежний контроль є досить важливим елементом забезпечення системи доступу, так само як незалежний контроль, скажімо, у сфері персональних даних. Ці дві сфери між собою завжди конкурують. І там, і там потрібна інституція (а бажано таки незалежна інституція чи людина), яка буде арбітром і говоритиме, чи тут превалює право на приватність, чи тут превалює право на доступ.
– Чи відрізняються права на доступ до публічної інформації звичайних громадян і журналістів?
– Ні. Міжнародна практика не робить винятків для журналістів.
Наш старий закон робив такий виняток (і не лише для журналістів). Там була така фраза, що пріоритетне право на доступ до інформації мали спеціалісти, яким ця інформація необхідна була у зв’язку з виконанням обов’язків.
Зараз такої норми немає. Для всіх встановлений 5-денний термін. Будь-хто має таке право: 5 днів буде оброблятись Ваш запит плюс пошта, якщо Ви надсилаєте поштою. В середньому, десь протягом тижня буде оброблятись Ваш запит.
Якщо це стосується якихось надзвичайних ситуацій, наприклад, тих же повеней, або якихось екологічних катастроф, чи епідемій, тоді терміни можуть бути скорочені навіть до 48 годин. Поки таких прикладів не зустрічали.
Слухачка (Фастів): Коли я звернулася із запитом про інформацію в мерію, мені повідомили, що це не запит про інформацію, а звернення, тому я отримаю відповідь не через 5 робочих днів, а через місяць. Що в такому випадку робити?
– Насправді дуже багато громадян плутають закон про звернення і про доступ. По доступу Ви можете вимагати ту інформацію, яка вже є в органі або вона мала б бути в органі. Це щось таке готове.
Якщо ви звертаєтесь, що у Вас на вулиці незаасфальтована дорога, чи у Вас немає освітлення, очевидно, це буде звернення. Відповідно, термін буде 15 днів (мінімально). Закон дає можливість «люфту» від 0 до 45 днів, там є багато можливостей подовжити цей термін.
Слід розрізняти чітко: коли ви просите отримати щось, що є готове (рішення ради, проект рішення ради або якісь готові документи як бюджетна програма міста), щось, що вже було створене, це є доступ; якщо ви пропонуєте щось зробити, це є звернення.
– Чому люди не знають про «право знати»? Чи це проблема?
– Це проблема. І, в принципі, вона частково вирішена. Закон (і підзаконні акти, які йшли після нього) передбачив, що кожен орган має створити форми. Вони не є обов’язковими, але вони корисні для людини, яка не обізнана у діловодстві й юриспруденції. Грубо кажучи, кожен орган має розробити таку табличку, де буде написано, що Ви питаєте, хто Ви, куди Вам надіслати запит і в який спосіб. Тому в цьому плані певне спрощення є.
Так само є електронна форма. Це, до речі, є однією з основних форм подачі запитів, бо вона проста і швидка.
З іншого боку, є величезна проблема розрізнення запиту і звернення. Так само є ще третій закон про надання безоплатної правової допомоги, який говорить про те, що певний орган влади в межах своєї компетенції і повноважень може роз’яснити громадянину певні питання, які належать до сфери його відання.
– Які «найпроблемніші» з точки зору отримання інформації державні установи?
– Я б сказав, що питання не так в установах, а в тій інформації, яку Ви хочете отримати.
Якщо ми візьмемо, скажімо, сферу президента... Наша організація підтримує журналістів у їхньому прагненні, щоб цей закон запрацював. Ми уже маємо кілька справ, які пішли в Європейський суд з прав людини, тому що ми не змогли захистити права на доступ до інформації в національних судах.
Все, що стосується високопосадовців, чутливих тем (скажімо, забудови Києва)… Забудова Києва прекрасно показує, як не завжди працює закон, як чиновники намагаються обійти його тим чи іншим шляхом, а їм допомагає прокуратура.
Переді мною лежить «відписка» (не можу назвати цей документ інакше) від прокуратури, коли я від них чітко вимагав притягнути винну особу за ненадання інформації. Є стаття Адміністративного кодексу 212.3. Прокурор або уповноважений представник з числа працівників прокуратури має скласти протокол, передати його в суд. Прокуратура намагається зараз, судячи з тих відписок, затягнути строк, щоб я не встиг вкластися в три місяці (це обмеження, які встановлені Кодексом про адміністративні правопорушення) і особа уникла відповідальності. Але, сподіваюсь, вони таки виконають свої прямі обов’язки.
Насправді, ця проблема є дуже поширеною. Досить часто затягують, не дають можливості притягнути. Інше ще питання, що в адміністративних судах так само це не швидко. Адміністративні суди перевантажені. Іноді справи можуть розглядатися, якщо ми проходимо всі інстанції, понад рік , щоб отримати те рішення, яке хотілося. Так було, наприклад, у нас з Міністерством юстиції. Ми виграли справу, але на ці пішло десь півтора року.
– Якими механізмами користуються державні установи, якщо вони не зовсім зацікавлені в тому, щоб надавати інформацію? Які є аргументи, щоб інформацію не надати?
– Існує два механізми. Один є сумнівним у своїй легітимності. Інший є більш обґрунтованим, але він так само не є виваженим.
Перший механізм – це віднесення інформації до службової. Дійсно, закон дозволяє віднести певні види інформації до службової. Наприклад, якщо орган реалізує якусь програму і він вважає, що розголошення цієї інформації може більше нашкодити, не дати реалізувати цю програму чи щось належно виконати, вони можуть обмежити це на певний строк. Але існує така річ, яка називається «трискладовий тест» і будь-яке обмеження має бути перевірене за цим тестом.
Має бути перевірений баланс права суспільства знати і права органу обмежити цю інформацію. На жаль, практика пішла таким чином, що органи ухвалюють типові списки службової інформації і намагаються посилатися на них, аргументуючи тим, що закон передбачає наявність таких списків, а в цих списках ми відносимо цю інформацію до службової, і тому її вам не надамо. Цю практику вдається ламати, але це досить складно.
Більш складна і більш системна проблема – це персональні дані. Перед ухваленням закону про доступ набув чинності закон про захист персональних даних, який встановив невиправдано сувору систему захисту (якщо можна так говорити) персональних даних. Це призвело до того, що чиновники, маючи перед собою статті, в тому числі, Кримінального кодексу, де адміністративні санкції є досить великими для них, вважають, що краще їм порушити закон про доступ, де санкція в середньому застосовується у розмірі 425 гривень, ніж мати санкцію в 4000 гривень або ще й кримінальну відповідальність. І там, де вони не можуть нічого робити, вони просто посилаються на те, що це персональні дані, і не надають інформацію.
Цю систему змінюємо. З нею досить багато проблем. Вона вже вийшла навіть за межі просто доступу до публічної інформації, вона ще й у сфері архівів почалась. Уже й доступ до архівів обмежують через персональні дані.
– Яку інформацію мають надавати парламентарі? Кожен із них отримує щонайменше 17000 гривень на місяць на здійснення депутатських повноважень. Можливо, вони мали б звітувати? І чи варто перевести таку інформацію у пасивний доступ, щоб депутати автоматично передавали її в публічне користування?
– З депутатами, насправді, ситуація складна, бо вони не відносяться до закону про доступ у класичному вигляді. У нас є Верховна Рада як орган, а не депутат.
Але якщо говорити про рух «Чесно», членом якого я є, ми намагаємося добитися прозорості використання цих грошей. Очевидно, що депутатам потрібні ці гроші. Але за кожну витрачену гривню потрібно звітувати, і це має забезпечуватись у рамках загальної прозорості влади, яку в тому числі реалізує закон про доступ. Його основна мета – забезпечення прозорості. Цього ми і намагаємося добитися від депутатів, щоб вони публікували всі ці дані добровільно. Можливо, з часом вдасться змінити законодавство, щоб це було уже обов’язково. Зараз є лише декларації, які вони мають оприлюднити.
– Що ще Ви б запропонували змінити – у законодавчому полі і не тільки?
– Змінити треба дві речі. Ухвалити зміни до інших законів, які мали бути ухвалені ще рік тому. На жаль, до сих пір законопроект щодо узгодження законодавства із законом про доступ висить у парламенті.
Друге – це навчити громадян. І так само навчити працівників МВС, так само навчити прокурорів, так само навчити суддів. Ми два роки витратили, навчаючи лише службовців. Наших зусиль не вистачає, а з боку влади особливо активних рухів не видно.
Потрібно навчити всіх користуватися цим механізмом і правильно його використовувати з усіх боків, тоді буде нормальний ефект, і ми зможемо говорити про певне забезпечення виконання закону. Наразі ми тільки починаємо його забезпечувати.
– Як Ви оцінюєте механізм доступу до публічної інформації?
Наш закон на восьмому місці зі 115 законів у світі, які регулюють питання доступу
– Якщо говорити про сам закон як текст, наш закон на восьмому місці зі 115 законів у світі, які регулюють питання доступу. Чимось ми можемо похвалитися. Якість нашого закону є досить високою.
Насправді, 8-ме місце у нас лише через те, що через певне небажання нашого омбудсмена взяти на себе функцію контролю за сферою доступу, у нас немає незалежного контролю за цією сферою досі . Тому міжнародні експерти понизили нас у рейтингу. Незалежний контроль є досить важливим елементом забезпечення системи доступу, так само як незалежний контроль, скажімо, у сфері персональних даних. Ці дві сфери між собою завжди конкурують. І там, і там потрібна інституція (а бажано таки незалежна інституція чи людина), яка буде арбітром і говоритиме, чи тут превалює право на приватність, чи тут превалює право на доступ.
– Чи відрізняються права на доступ до публічної інформації звичайних громадян і журналістів?
– Ні. Міжнародна практика не робить винятків для журналістів.
Наш старий закон робив такий виняток (і не лише для журналістів). Там була така фраза, що пріоритетне право на доступ до інформації мали спеціалісти, яким ця інформація необхідна була у зв’язку з виконанням обов’язків.
Зараз такої норми немає. Для всіх встановлений 5-денний термін. Будь-хто має таке право: 5 днів буде оброблятись Ваш запит плюс пошта, якщо Ви надсилаєте поштою. В середньому, десь протягом тижня буде оброблятись Ваш запит.
Якщо це стосується якихось надзвичайних ситуацій, наприклад, тих же повеней, або якихось екологічних катастроф, чи епідемій, тоді терміни можуть бути скорочені навіть до 48 годин. Поки таких прикладів не зустрічали.
Ігор Розкладай, медіа-юрист, Інститут медіа права
Слухачка (Фастів): Коли я звернулася із запитом про інформацію в мерію, мені повідомили, що це не запит про інформацію, а звернення, тому я отримаю відповідь не через 5 робочих днів, а через місяць. Що в такому випадку робити?
– Насправді дуже багато громадян плутають закон про звернення і про доступ. По доступу Ви можете вимагати ту інформацію, яка вже є в органі або вона мала б бути в органі. Це щось таке готове.
Якщо ви звертаєтесь, що у Вас на вулиці незаасфальтована дорога, чи у Вас немає освітлення, очевидно, це буде звернення. Відповідно, термін буде 15 днів (мінімально). Закон дає можливість «люфту» від 0 до 45 днів, там є багато можливостей подовжити цей термін.
Слід розрізняти чітко: коли ви просите отримати щось, що є готове (рішення ради, проект рішення ради або якісь готові документи як бюджетна програма міста), щось, що вже було створене, це є доступ; якщо ви пропонуєте щось зробити, це є звернення.
– Чому люди не знають про «право знати»? Чи це проблема?
– Це проблема. І, в принципі, вона частково вирішена. Закон (і підзаконні акти, які йшли після нього) передбачив, що кожен орган має створити форми. Вони не є обов’язковими, але вони корисні для людини, яка не обізнана у діловодстві й юриспруденції. Грубо кажучи, кожен орган має розробити таку табличку, де буде написано, що Ви питаєте, хто Ви, куди Вам надіслати запит і в який спосіб. Тому в цьому плані певне спрощення є.
Так само є електронна форма. Це, до речі, є однією з основних форм подачі запитів, бо вона проста і швидка.
З іншого боку, є величезна проблема розрізнення запиту і звернення. Так само є ще третій закон про надання безоплатної правової допомоги, який говорить про те, що певний орган влади в межах своєї компетенції і повноважень може роз’яснити громадянину певні питання, які належать до сфери його відання.
– Які «найпроблемніші» з точки зору отримання інформації державні установи?
Ми уже маємо кілька справ, які пішли в Європейський суд з прав людини, тому що ми не змогли захистити права на доступ до інформації в національних судах
– Я б сказав, що питання не так в установах, а в тій інформації, яку Ви хочете отримати.
Якщо ми візьмемо, скажімо, сферу президента... Наша організація підтримує журналістів у їхньому прагненні, щоб цей закон запрацював. Ми уже маємо кілька справ, які пішли в Європейський суд з прав людини, тому що ми не змогли захистити права на доступ до інформації в національних судах.
Все, що стосується високопосадовців, чутливих тем (скажімо, забудови Києва)… Забудова Києва прекрасно показує, як не завжди працює закон, як чиновники намагаються обійти його тим чи іншим шляхом, а їм допомагає прокуратура.
Переді мною лежить «відписка» (не можу назвати цей документ інакше) від прокуратури, коли я від них чітко вимагав притягнути винну особу за ненадання інформації. Є стаття Адміністративного кодексу 212.3. Прокурор або уповноважений представник з числа працівників прокуратури має скласти протокол, передати його в суд. Прокуратура намагається зараз, судячи з тих відписок, затягнути строк, щоб я не встиг вкластися в три місяці (це обмеження, які встановлені Кодексом про адміністративні правопорушення) і особа уникла відповідальності. Але, сподіваюсь, вони таки виконають свої прямі обов’язки.
Насправді, ця проблема є дуже поширеною. Досить часто затягують, не дають можливості притягнути. Інше ще питання, що в адміністративних судах так само це не швидко. Адміністративні суди перевантажені. Іноді справи можуть розглядатися, якщо ми проходимо всі інстанції, понад рік , щоб отримати те рішення, яке хотілося. Так було, наприклад, у нас з Міністерством юстиції. Ми виграли справу, але на ці пішло десь півтора року.
– Якими механізмами користуються державні установи, якщо вони не зовсім зацікавлені в тому, щоб надавати інформацію? Які є аргументи, щоб інформацію не надати?
Має бути перевірений баланс права суспільства знати і права органу обмежити цю інформацію
– Існує два механізми. Один є сумнівним у своїй легітимності. Інший є більш обґрунтованим, але він так само не є виваженим.
Перший механізм – це віднесення інформації до службової. Дійсно, закон дозволяє віднести певні види інформації до службової. Наприклад, якщо орган реалізує якусь програму і він вважає, що розголошення цієї інформації може більше нашкодити, не дати реалізувати цю програму чи щось належно виконати, вони можуть обмежити це на певний строк. Але існує така річ, яка називається «трискладовий тест» і будь-яке обмеження має бути перевірене за цим тестом.
Має бути перевірений баланс права суспільства знати і права органу обмежити цю інформацію. На жаль, практика пішла таким чином, що органи ухвалюють типові списки службової інформації і намагаються посилатися на них, аргументуючи тим, що закон передбачає наявність таких списків, а в цих списках ми відносимо цю інформацію до службової, і тому її вам не надамо. Цю практику вдається ламати, але це досить складно.
Там, де вони не можуть нічого робити, вони просто посилаються на те, що це персональні дані, і не надають інформацію
Більш складна і більш системна проблема – це персональні дані. Перед ухваленням закону про доступ набув чинності закон про захист персональних даних, який встановив невиправдано сувору систему захисту (якщо можна так говорити) персональних даних. Це призвело до того, що чиновники, маючи перед собою статті, в тому числі, Кримінального кодексу, де адміністративні санкції є досить великими для них, вважають, що краще їм порушити закон про доступ, де санкція в середньому застосовується у розмірі 425 гривень, ніж мати санкцію в 4000 гривень або ще й кримінальну відповідальність. І там, де вони не можуть нічого робити, вони просто посилаються на те, що це персональні дані, і не надають інформацію.
Цю систему змінюємо. З нею досить багато проблем. Вона вже вийшла навіть за межі просто доступу до публічної інформації, вона ще й у сфері архівів почалась. Уже й доступ до архівів обмежують через персональні дані.
– Яку інформацію мають надавати парламентарі? Кожен із них отримує щонайменше 17000 гривень на місяць на здійснення депутатських повноважень. Можливо, вони мали б звітувати? І чи варто перевести таку інформацію у пасивний доступ, щоб депутати автоматично передавали її в публічне користування?
– З депутатами, насправді, ситуація складна, бо вони не відносяться до закону про доступ у класичному вигляді. У нас є Верховна Рада як орган, а не депутат.
Але якщо говорити про рух «Чесно», членом якого я є, ми намагаємося добитися прозорості використання цих грошей. Очевидно, що депутатам потрібні ці гроші. Але за кожну витрачену гривню потрібно звітувати, і це має забезпечуватись у рамках загальної прозорості влади, яку в тому числі реалізує закон про доступ. Його основна мета – забезпечення прозорості. Цього ми і намагаємося добитися від депутатів, щоб вони публікували всі ці дані добровільно. Можливо, з часом вдасться змінити законодавство, щоб це було уже обов’язково. Зараз є лише декларації, які вони мають оприлюднити.
– Що ще Ви б запропонували змінити – у законодавчому полі і не тільки?
До сих пір законопроект щодо узгодження законодавства із законом про доступ висить у парламенті
– Змінити треба дві речі. Ухвалити зміни до інших законів, які мали бути ухвалені ще рік тому. На жаль, до сих пір законопроект щодо узгодження законодавства із законом про доступ висить у парламенті.
Друге – це навчити громадян. І так само навчити працівників МВС, так само навчити прокурорів, так само навчити суддів. Ми два роки витратили, навчаючи лише службовців. Наших зусиль не вистачає, а з боку влади особливо активних рухів не видно.
Потрібно навчити всіх користуватися цим механізмом і правильно його використовувати з усіх боків, тоді буде нормальний ефект, і ми зможемо говорити про певне забезпечення виконання закону. Наразі ми тільки починаємо його забезпечувати.