Чого вимагає від України Венеціанська комісія?

Чого вимагає від України Венеціанська комісія? (І)

Частина перша

Чого вимагає від України Венеціанська комісія? (ІI)

Частина друга

Віталій Портников: Пані Ставнійчук, що Венеціанська комісія вирішила щодо українського виборчого законодавства?

Ви бачите, що тут різні оцінки. Одні кажуть, що комісія схвалила. Інші кажуть, що комісія не схвалила. Одні кажуть, що комісія дала такі зауваження, які не дозволяють ухвалювати це законодавство зараз. Інші кажуть, що навпаки, там такі дрібні зауваження, які можна не враховувати. До речі, серед останніх є Мін'юст України.

– Засідання Венеціанської комісії, на якому буде розглядатися питання рекомендацій щодо законодавства про вибори народних депутатів України, має відбутися у середині жовтня 2011 року. Тобто в наступному місяці.

Зараз триває процес попередніх консультацій щодо дуже попереднього висновку Венеціанської комісії. Робочого варіанту. Не самих рекомендацій, а робочого варіанту, проекту цього документу.

І, зрозуміло, Венеціанська комісія в цьому контексті вибрала дуже правильний, слушний хід, що, зробивши загальні зауваження, звернулася до Мін'юсту з проханням зустрітися з представниками робочої групи, яка працювала над цим законопроектом, самим міністром.

Я скажу, що сьогодні експерти Венеціанської комісії у повному складі перебувають в Україні, працюють вони вчора і сьогодні, зустрічалися вони з Міністерством юстиції. Сьогодні маємо інформацію про те, що зустрічаються з окремими членами робочої групи, мають намір зустрітися, а, можливо, в цей час уже зустрічаються з представниками громадських організацій, фахових організацій, які мають свою позицію щодо цього законопроекту, матимуть зустріч з політичними партіями. І за наслідками таких консультацій саме в Україні реально буде підстава вже говорити про дійсно висновки Венеціанської комісії.

Якщо ж говорити по суті, то, на мою думку, Венеціанська комісія дійсно висловила критичні зауваження щодо законодавства про вибори народних депутатів. І для мене це не є новиною – я прогнозувала таку ситуацію.

Для того, щоб нове чи майбутнє законодавство, якщо воно буде ухвалене, сприймалося і в європейських структурах, і в українському суспільстві загалом, і в українському політикумі, необхідно було дотриматися чотирьох, як на мене, умов.

По-перше, саме законодавство повинне розроблятися в умовах суспільного розуміння, вільного, конкурентного обговорення, оцінки різних позицій, точок зору. І за наслідками такої консолідованої роботи прийматися рішення.

По-друге, всі основні політико-правові питання – це питання виборчої системи, кола суб’єктів у майбутніх виборах, питання розміру виборчого бар’єру – це питання, які вимагають насамперед широкого політичного консенсусу як у самому парламенті, так і серед політичного середовища в цілому у суспільстві.

Друге. Надзвичайно важливо, щоб нове законодавство враховувало ті позитивні тенденції, які вже були в національному законодавстві. І скажу, що по тих позиціях, де проект закону про вибори народних депутатів відтворює норми попереднього законодавства, чинного на сьогодні законодавства, ми маємо позитив.

Скажу, що для того, щоб розглядалося позитивно і оцінювалося позитивно законодавство, воно має ще й розглядати тенденції сучасні європейські щодо розвитку виборчого законодавства. Враховувати відповідні стандарти. Що я маю на увазі? Питання гендерні у врахуванні у виборчому законодавстві, питання надання рівних можливостей для всіх категорій населення для участі у виборах, насамперед для людей з обмеженими можливостями, створення умов їх участі у виборах.

І, звичайно, за всіх цих умов можна говорити про те, що законодавство буде сприяти дійсно розвитку самого виборчого законодавства і буде сприяти розвитку парламентаризму в Україні. Це надзвичайно важливі завдання, які мають ставити перед собою всі, хто починає розробляти нове законодавство про вибори.

– А взагалі, якщо парламент змінить саму процедуру виборів до Верховної Ради, чи це обов’язково позначиться на виборах 2012 року? Чи є час для того, щоб змінити процедуру саме наступних виборів?

– Час, безумовно, ми маємо. По загальних підходах, які рекомендують всі європейські правила, пов’язані з напрацюванням законодавства про вибори, прийнято так, що основні положення майбутнього виборчого закону, як правило, мають бути прийняті не пізніше, як за рік до виборів. Принаймні, не пізніше, як за півроку, який розглядається як крайній строк. І ці застереження неодноразово нам висловлювали і ОБСЄ, і Венеціанська комісія, і ПАРЄ.

Таким чином я вважаю, що сьогодні всі є можливості для проведення і суспільного, і фахового, і (головне!) політичного діалогу для розуміння основних положень майбутнього виборчого законодавства. Без цього не буде легітимності самого виборчого законодавства і (що найголовніше!) не буде забезпечено основи для легітимності майбутнього виборчого процесу. Це дуже серйозно! І це мене турбує.

– Що Вас особисто у виборчому законодавстві не влаштовує?

– Мені здається, що питанням серйозного аналізу політико-правового має бути головне питання – питання вибору виборчої системи. Насправді і пропорційна, і мажоритарна, і змішана виборча система, як це є в Україні… До речі, в дуже небагатьох країнах отакий найпростіший вид змішування застосовується. І те, що Україна мала серйозну критику за результатами виборів 1998 року, за результатами виборів 2002 року у частині застосування змішаної системи, ми не можемо ігнорувати. І ми повинні прорахувати всі ризики.

Отже, найголовніше питання, це дійсно є визначальне питання для законодавства, – це питання виборчої системи.

Мене турбують питання розміру виборчого бар’єру. Бо повинна Вам зауважити, що дійсно середній європейський стандарт – від 3% до 5%. Але повинна також сказати про те, що чим вищий виборчий бар’єр, тим більше неврахованих голосів виборців. І це також є загальна тенденція. І тут також треба шукати відповідний компроміс. В Україні був 4%, повернулися до 3% саме з огляду на те, що залишалася неврахованими величезна кількість голосів на виборах.

Якраз і ПАРЄ, і Венеціанська комісія, і всі фахівці в Україні, в тому числі і я, весь час говорили, що виборче законодавство повинне розвиватися послідовно, бо це чи не найголовніше законодавство, яке існує не заради того, щоб врегульовувати сьогоднішні відносини, а це законодавство, яке має визначальну прогностичну роль для розвитку в цілому партійної системи, для розвитку системи парламентаризму і роботи парламенту зокрема у майбутньому. І тому ці речі мають дуже серйозний характер.

Але для мене як для людини, яка має величезний досвід, скажімо, в організації виборів, питання виборчих процедур також мають серйозне значення. І я Вам скажу дві речі, а, можливо, три та й, мабуть, чотири, на які необхідно звернути дуже серйозну увагу.

Насамперед питання формування виборчих округів і виборчих дільниць на виборах – це питання у цьому законі не врегульоване. Питання територіальної організації виборів є одним із основних питань регуляції суспільних відносин під час виборчого процесу. І не тільки з правової точки зору, а й з політичної. Бо від того, як будуть «нарізані» округи і коли вони будуть «нарізані», багато у чому залежить результат виборів.

Друге питання. Це питання формування виборчих комісій і їх роботи, можливостей дійсно забезпечення колегіального, відкритого, прозорого факту роботи виборчих комісій і забезпечення представництва суб’єктів виборчого процесу у цих питаннях.

Третє питання. Це питання передвиборної агітації і інформування виборців у виборчому процесі. Те, що сьогодні питання економії бюджетних коштів на проведення виборів пов’язане з тим, що не дають гарантії для небагатих учасників виборчого процесу, тих же професійних політиків, які на зарплату працюють сьогодні у парламенті, але вони фахові, вони мають багато знань, вони мають величезний політичний фаховий досвід, для них сьогодні законодавство, на жаль, не створює тих умов, які б дали можливість на рівних брати участь у виборах.

І четверте питання – це процедура голосування і встановлення результатів виборів. І в цьому питанні мене дуже турбує те, що виборчий бюлетень як основний вид виборчого документу позбавляється тих елементів захищеності, яких він мав в усіх попередніх законах про вибори і в чинному законі про вибори народних депутатів, і в чинному законі про вибори Президента України.

Мені здається, що всі норми, які пов’язані із захищеністю виборчого бюлетеня, повинні бути повернуті в законодавство. Це питання серйозне!

Виборчий процес – це наймасовіший процес, який знає право. І тут гратися ось такими речами неприпустимо. Треба дуже серйозно і зважено підійти до всіх виборчих процедур. Уроки 2004 року мали б засвоїти всі суб’єкти тих правовідносин, які тоді відбувалися під час виборів.

– Немає в мене враження, що засвоїли, чесно кажучи.

– Я сподіваюся на те, що процес, який пов'язаний з проведенням, з підготовкою законодавства про вибори народних депутатів України, з організацією проведення майбутнього виборчого процесу, насправді от широкий процес суспільно-політичний лише розпочинається.

Ми маємо певний ліміт часу, певний обмежений проміжок часу. Але якщо цей діалог суспільно-політичний буде проведений якісний, то ми маємо всі підстави отримати законодавство, яке б дійсно стало основою для проведення чесних, демократичних майбутніх парламентських виборів у 2012 році.

Але тут політична воля повинна бути у всіх суб’єктів цього процесу: і в Президента, і в парламентських політичних сил, і насамперед у фахового середовища.

І Ви знаєте, ми маємо на сьогодні два висновки: і попередній висновок Венеціанської комісії, і остаточний висновок Фундації міжнародних систем (IFES). І ці висновки, як на мене, спонукають всіх залучених до процесу напрацювання законодавства, до серйозного аналізу і серйозної відповідальної роботи.

– От Вас, як юриста, не турбує, що виборче законодавство завжди підкоряється оцій ідеї «політичної доцільності»?

– Надзвичайно турбує. Але, знаєте, Віталію, тут є і об’єктивні, і суб’єктивні чинники. Насправді нашій країні 20 років.

– Це не мало.

– Це не мало, але й не так багато. І зрозуміло, що законодавство, яке формує систему політичну, повинне динамічно розвиватися. І те, що практично під кожні парламентські вибори готувався новий парламентський закон або суттєво удосконалювалося парламентське виборче законодавство, то це до певної міри було об’єктивним процесом.

Але, скажімо, за років 15-18 уже виникли обставини для стабільності виборчого законодавства. Я Вам скажу, що про питання Виборчого кодексу я вперше, як актуальне питання для майбутньої роботи, написала у своїй кандидатській дисертації у 1999 році. Це реально вже тоді визрівали обставини для кодифікації виборчого законодавства. Сьогодні на підготовці Виборчого кодексу не просто як на якісь ефемерні задачі, а як механізмові, який дає можливість стабілізувати, систематизувати, уніфікувати всі виборчі процедури і зважено, стабільно підійти до застосування виборчих систем, наполягає і Рада Європи, наполягає фахове середовище, експертне, наполягає і парламентське середовище. Практично в першому читанні прочитано Виборчий кодекс.

І я Вам скажу, що в указі Президента України Віктора Федоровича Януковича щодо виконання зобов’язань перед Радою Європи питання підготовки Виборчого кодексу стоїть першим пунктом. І тільки з огляду на суб’єктивні позиції окремих виконавців, окремих політиків, окремих державних діячів у питанні Виборчого кодексу з цим питанням зволікалося останній період.

Сьогодні ситуація складається таким чином, що дійсно вже за цих обставин, які ми маємо, є необхідність розробити вже законодавство про вибори народних депутатів або ж проаналізувати суспільно-політичну ситуацію і розробити у короткі терміни (а я Вам скажу, що ресурси, потенціал у фаховому середовищі для цього є в Україні) законодавство за пропорційною системою відкритих регіональних списків…

– Як це у Німеччині, скажімо.

– На зразок. Ми не можемо саме так, але на зразок. І у нас законодавчі ініціативи у цьому питанні вже також напрацьовані. Або ж розглянути можливість, якщо це є питанням дійсно недосягнення політико-правового компромісу, залишення тієї виборчої системи з усіма її вадами, які є сьогодні у чинному законодавстві. Принаймні на сьогодні всі три варіанти повинні дуже серйозно аналізуватися. І насамперед з прицілом на проведення повноцінних, демократичних, легітимних майбутніх парламентських виборів.

І Україна має тут проявити і політичну консолідацію, і той рівень політичної культури, які вже не один раз українське суспільство, українська влада, не дивлячись на всі складнощі, все ж таки проявляла.

– У нас є слухач.

Слухач: Всі ці розмови на загальні теми впираються в одне просте: ми бачимо, як голосує Верховна Рада, і побачили вже майбутні вибори. Це так звана Народна партія Литвина готова «влитися» в Партію регіонів. «Сильна Україна» готова «влитися» в Партію регіонів. І все: голосів достатньо, щоб прийняти за командою відомого депутата будь-яке рішення.

Тому всі ці розмови просто пустопорожні. Те, про що ми говоримо, нічого не варте. Все те, що Ви говорите про поле те, про тих розумних людей, які щось можуть пропонувати, – нічого не буде. І ми йдемо до однопартійної системи, навіть не двопартійної.

– По-перше, ми ведемо не загальні розмови. Це Ваше враження. І Ви маєте на нього право. Я веду абсолютно фахову розмову. І, повірте мені, добре знаю і на загальнотеоретичному, і на абсолютно конкретному рівні, про що я говорю.

Що стосується тієї політичної ситуації, яка на сьогодні є. По-перше, партія Сергія Тігіпка не є парламентською політичною партією і не має впливу серйозного на результати голосування в самому парламенті.

Мені відомо, що серед політичних сил у парламенті також немає одностайної, навіть у більшості, одностайної позиції щодо виду виборчої системи, щодо змісту основних положень майбутнього законодавства про вибори.

Тому я і говорю про необхідність якраз сьогодні розпочати широкий політико-правовий діалог у цих питаннях. І всі можливості: і політичні, і суспільні для цього діалогу є. І політична воля для цього також існує.

– Ще один дзвінок.

Слухачка: Шановна пані Марино, ось Ви кажете про рівні умови кандидатів під час виборчого процесу. А мені цікаво знати, наприклад, про внесення суми застави, здається, у мільйон гривень. Не у кожного з пересічних громадян існує така матеріальна можливість, особливо в розумних молодих людей, які не мають родинних чи тих зв’язків з олігархами і не являються нащадками з династії можновладців. І Венеціанська комісія як реагує на це?

І ще мене цікавить, чому у всьому світі існує податок на багатство, статки, розкіш, крім України? Коли правова комісія нарешті на це зреагує? Тому що в Україні це все – одні балачки.

– Мене також турбують питання застави. Скажу Вам, що і КСУ, і в європейському праві не вважається застава обмеженням виборчого права. Однак при цьому розмір застави повинен відповідати соціально-економічному стану держави і можливостям забезпечення рівних умов. І з цієї точки зору для мене зрозуміло, що є над чим працювати. Це з одного боку.

З іншого боку, що стосується інституту застави, то тут питання не тільки в тому, який її розмір, хоч це і важливе питання, але питання в тому, кому і в якому порядку за результатами виборів може повертатися та застава, яка вноситься суб’єктами виборчого процесу для участі у виборах. І в цьому проекті також є над чим працювати у цьому питанні. І він тут має бути доопрацьованим стовідсотково.

Що стосується податку на розкіш, то далеко не в усіх країнах він є. Але дійсно, у багатьох країнах цей податок на розкіш є. І я думаю, що в Україні він також повинен бути застосований.

– Ну, якщо це буде в інтересах тих, хто ухвалює закони. Адже у нас є величезна проблема, правда ж, що ті люди, які мають запровадити податок на розкіш, то це, як правило, ті ж самі люди, які мають звітувати…

– Вчора я дивилася на «5 каналі», мабуть, як і багато глядачів, передачу, пов’язану з актуальними питаннями. І одна з народних депутатів сказала про те, що депутати повинні відмовитися від зарплати, написати заяви про пенсійне забезпечення і таке інше, поділяючи позицію, що і зарплата депутата, і пенсії відповідні, пенсійне забезпечення повинні бути співмірні з тим станом економічної системи, яка є в державі.

Я все-таки воліла б говорити про те, що ці популістські розмови призведуть до того, що парламент і так буде залишатися з одних тільки багатих людей.

Насправді виразниками інтересів людей у парламенті повинні бути, можуть бути і люди з достойним достатком і бізнесмени в тому числі, бо це теж в принципі нормально, але коли в парламенті дві третини чи більше двох третин є люди дуже багаті, а інші не багаті, то це є проблема для суспільства.

Якраз виборче законодавство повинне сприяти тому, щоб були можливості створені на рівні виборів і для участі у виборах і юристів, в тому числі молодих, ще тих, які стають на ноги, але знаючих, розумних, і для економістів, так само молодих людей, і для вчителя, і для інженера. І в парламенті приймаються різні закони у різних сферах – спеціалісти повинні бути у різних галузях.

І через те тут треба завжди з розумінням ставитися до відповідних положень і вибудовувати таким чином положення в законодавстві, щоб хоча ці державні гарантії рівних умов забезпечувалися.

У цьому питанні Венеціанська комісія слушно порушує питання про те, що розмір виборчого фонду повинен обмежуватися для всіх суб’єктів виборчого процесу. Таким чином це буде ставити в більш-менш рівні умови, при тому всіх кандидатів, у проведенні передвиборної агітації. При тому, що, скажімо, з іншого боку, повинні бути чіткі механізми відслідковування порушень правил передвиборної агітації і відповідальності, застосування санкцій за ці порушення під час виборчого процесу.

Але якщо би ми у цьому питанні мали ефективне, незалежне правосуддя, тоді ми могли б говорити і про ці речі.