Врятувати НАБУ від колапсу: часу дедалі менше – експерти

Невдовзі Національне антикорупційне бюро матиме чималі перешкоди у своїй роботі, після того, як втратять чинність норми закону про НАБУ, які КСУ визнав неконституційними. Про це говорять експерти, представники міжднародних антикорупційних організацій, західні дипломати та частина українських депутатів. 16 вересня Конституційний суд вирішив, що низка норм закону про НАБУ є неконституційними, вони втратять чинність через три місяці, у середині грудня. Верховна Рада України має дедалі менше часу для виправлення ситуації, однак президент досі не подав відповідного законопроєкту, як обіцяв, розповідають фахівці, тоді як проєкти окремих депутатів навіть не пройшли розгляду в комітетах. Що може статися з НАБУ після 16 грудня – з'ясовувало Радіо Свобода.

З-поміж останніх рішень КСУ, які ставили під сумнів українські реформи і викликали тривогу в Україні та на Заході, наголошують фахівці, щонайменше три так чи інакше стосуються НАБУ та можуть обмежити його дієздатність.

Ідеться про:

• Рішення від 28 серпня – про неконституційність указу п’ятого президента Петра Порошенка про призначення директором НАБУ Артема Ситника.
• Рішення від 16 вересня – суд визнав неконституційними деякі норми закону про НАБУ. Ідеться, зокрема, про повноваження президента України створювати НАБУ та брати участь у його формуванні та у «запуску» структур, які його контролюватимуть.​
• Рішення від 27 жовтня – КСУ визнав неконституційними обов'язкове електронне декларування для посадовців, статті Кримінального кодексу про недостовірне декларування та незаконне збагачення, право Нацагентства з запобігання корупції перевіряти спосіб життя представників влади, скасував права НАЗК на доступ до державних баз даних та повну перевірку всіх декларацій, а також зобов'язав прибрати ці декларації з публічного доступу. Ця норма вдарила не лише по НАЗК: наразі українські суди закривають справи щодо недостовірного декларування, які розслідувало НАБУ.

У міжнародній організації «Трансперенсі Інтернешнл» наголошують, що наразі найбільші ризики для дієздатності та ефективної роботи НАБУ містить саме рішення КСУ від 16 вересня.

Що саме вирішив КСУ? Та чому це небезпечно?

Конституційний суд визнав неконституційними декілька норм закону «Про Національне антикорупційне бюро України». За твердженням КСУ, вичерпний перелік повноважень президента України записаний у Конституції, і участь глави держави у формуванні таких органів, як НАБУ, там не передбачена.

Згідно з рішенням КСУ від 16 вересня, не відповідають Конституції права президента:

• утворювати НАБУ, призначати на посаду та звільняти з посади директора Національного антикорупційного бюро України;
• делегувати трьох осіб до конкурсної комісії з відбору майбутнього директора НАБУ;
• визначати одного члена комісії зовнішнього контролю для проведення незалежної оцінки (аудиту) ефективності роботи НАБУ;
• затверджувати положення про Раду громадського контролю НАБУ та про порядок її формування.

Саме це рішення наразі є найбільш небезпечним для НАБУ, однак Верховна Рада зволікає із виправленням ситуації, хоча для цього залишився тільки місяць, попереджає у коментарі Радіо Свобода голова юридичного відділу організації «Трансперенсі Інтернешнл Україна» Катерина Риженко.

«Про це рішення Конституційного суду спершу багато говорили, але, зрештою, за іншими «зрадами» і кризами встигли забути. КСУ визнав усі речі, які (за законом) президент України робить у контексті НАБУ, неконституційними, і дав Верховній Раді три місяці для виправлення законодавства. Парламент досі не розглянув цього ні в комітетах, ні в першому читанні. І якщо упродовж місяця у терміновому порядку не розгляне – ми опинимося в ситуації, коли старі норми вже не діють, а нові замість них не ухвалили. Виявиться, що статті закону, на підставі яких утворені НАБУ та його Рада громадського контролю, неконституційні. І далі буде законодавчий та юридичний хаос. І як саме розгортатимуться події – важко уявити», – попереджає представниця «Трансперенсі Інтернешнл Україна».

Після того, як цей суд визнав неконституційним президентський указ про призначення Артема Ситника директором НАБУ, Катерина Риженко у розмові з Радіо Свобода спрогнозувала, що наступним рішенням КСУ буде скасування низки норм про формування НАБУ та органів контролю за його роботою.

Рішення Конституційного суду упродовж останнього року не є випадковими: вони системно послаблюють антикорупційну інфраструктуру – так оцінили розвиток подій у самому Національному антикорупційному бюро.

«Наслідками таких рішень (КСУ) є системне послаблення інституційної спроможності органів, покликаних викривати корупцію, та звільнення від відповідальності осіб, причетних до завдання шкоди інтересам держави в особливо великих розмірах, – ідеться в офіційній заяві НАБУ. – Ситуація, що склалася, потребує негайного врегулювання. Однак ми переконані, що розглядати її потрібно в більш широкому контексті, ніж врегулювання правових засад функціонування Національного бюро. Адже за нинішніх умов існує ризик того, що будь-який із антикорупційних органів може бути знищений через винесення політичних рішень Конституційним судом».

Головним викликом у НАБУ вважають збереження незалежності антикорупційних органів.

Загалом рішення КСУ (щодо неконституційності участі президента у формуванні НАБУ) було очікуваним, однак показовим є контекст, в якому вони ухвалені, визнає в розмові з кореспондентом Радіо Свобода член правління організації «Центр протидії корупції» Олена Щербан. Вона констатує, що Конституційний суд упродовж короткого періоду взявся одразу за всі подання, які стосуються антикорупційної інфраструктури та інших важливих реформ. Хоча ніщо не заважало суду розглянути питання НАБУ раніше, невдовзі після ухвалення закону про нього та утворення цього органу.​

«Дійсно, частина норм закону про НАБУ втратить чинність (якщо Верховна Рада не виправить ситуації). Однак не можна сказати, що це одразу ж призведе до згубних юридичних наслідків. Артем Ситник залишається директором і після 16 грудня – доти, доки питання зі змінами до законодавства не буде юридично врегульоване. Але проблема в тому, що коли треба буле оголошувати конкурс для набору нових детективів або звільняти співробітників, то відповідні дії директора НАБУ будуть під сумнівом, і ці речі згодом можуть бути оскаржені в суді, – пояснює Олена Щербан нюанси всіх наслідків від рішення КСУ. – При цьому Артем Ситник ніяк не впливає на слідство, тож на перебігу вже наявних кримінальних проваджень це ніяк не відобразиться. Але парламент має лише два сесійні тижні на відповідні зміни до законодавства, і жоден із законопроєктів про НАБУ не розглядався у комітетах. Коли положення втратять чинність, то не буде механізмів для того, щоб звільнити з посади або призначити директора НАБУ».

На її думку, подальший вихід із ситуації залежатиме від впливу міжнародних партнерів. Адже скасування обов'язкового електронного декларування (за іншим рішенням КСУ) вже вдарило по міжнародній співпраці України.

В підсумку, якщо Верховна Рада не зреагує вчасно, то, на думку експертів, на Україну чекають такі наслідки:

• Правовий хаос: українські суди ставитимуть під сумнів ті чи інші дії НАБУ, особливо кадрові рішення його керівництва.
• Збільшиться тиск на НАБУ з боку тих сил, які не зацікавлені у розкритті корупційних злочинів.
• Одним з наступних рішень КСУ може стати визнання неконституційними дій парламенту в процесі формування антикорупційного бюро.
• Не буде жодних юридичних механізмів для призначення або звільнення детективів НАБУ, а також для призначення або звільнення самого директора бюро.
• Якщо проблема не вирішиться до моменту завершення повноважень Артема Ситника, призначити нового керівника цього органу буде неможливо.
• Міжнародна підтримка України надалі зменшуватиметься, оскільки створення працюючої антикорупційної інфраструктури було одним із зобов'язань України перед західними партнерами.

Чи є вихід?

Що потрібно робити, щоб мінімізувати шкоду від рішень КСУ щодо НАБУ?

Різні представники української влади пропонують низку кроків, але по суті всі вони обмежуються трьома варіантами розвитку подій:

• Розпустити чинний склад КСУ, а всі його останні рішення визнати юридично нікчемними – такий законопроєкт запропонував президент Володимир Зеленський, і його підтримав дехто з фахівців і частина провладних депутатів. Цей законопроєкт не набрав голосів, і парламент повернув його на доопрацювання.
• Змінити Конституцію України, прописавши в ній повноваження президента щодо формування НАБУ та ДБР. Такий законопроєкт Володимир Зеленський ініціював на початку 2020 року, однак Верховна Рада не підтримала його. Днями з'явилася аналогічна ініціатива від провладної більшості, однак наразі законопроєкт ще не внесли на розгляд парламенту.
  ДИВІТЬСЯ ТАКОЖ:

  Зеленський має право розпустити Конституційний суд – представник президента в КСУ Веніславський

  Процедура змін до Конституції – тривала, і вона потребує голосування «за» щонайменше двох третин від усіх депутатів Верховної Ради.
• Змінити принцип формування НАБУ: передати відповідні повноваження від президента до Кабміну. І паралельно – змінити законодавство про сам КСУ: збільшити його кворум і змінити принципи відбору суддів, щоб цей суд був нездатен ухвалювати небезпечні рішення (зокрема, скасовувати ті реформи, які встигли провести в Україні).

Що ж до останнього сценарію, то відповідні законопроєкти, подані депутатами, досі не розглянуті у профільних комітетах.

Це підтверджує, зокрема, співавтор одного з них, депутат від «Голосу» Ярослав Юрчишин. Він не виключає, що наразі певні сили у Верховній Раді та за її межами навмисне відвертають увагу від того, що через місяць важливі норми законодавства про НАБУ просто зникнуть.

«Саме так і виглядає. Немає жодної ініціативи, погодженої Офісом президента, а відтак базової для більшості. Є законодавчі ініціативи від народних депутатів: від «Голосу», і навіть від частини «Слуг народу». Так, свій законопроєкт зареєструвала Анастасія Радіна, голова комітету з антикорупційної політики. Ці законопроєкти пропонують виправити ситуацію, змінивши законодавство про НАБУ і виконавши рішення КСУ. Незважаючи на те, що Володимир Зеленський обіцяв європейським партнерам, що всі перешкоди в роботі антикорупційних органів будуть подолані, жодної активності у цьому напрямку не ведеться», – визнає депутат.

З іншого боку, більшість законопроєктів від депутатів щодо зміни законодавства про НАБУ дуже подібні між собою: всі вони пропонують забрати повноваження щодо формування цього органу у президента і передати іншим політичним гравцям.

Так, законопроєкт від «Голосу», який низка антикорупційних організацій визнає «найбільш адекватним», пропонує передати повноваження щодо призначення директора НАБУ та частини конкурсної комісії Кабінету міністрів, оскільки «НАБУ за своєю природою належить до системи виконавчої влади».

Цей варіант рішення підтримує, зокрема, «Трансперенсі Інтернешнл».

«Ідеться про те, щоб зробити НАБУ частиною системи виконавчої влади. І пропонується процедура відбору членів конкурсної комісії та комісії з зовнішнього аудиту, схожа на ту, яка діє щодо НАЗК. Оскільки саме процедури формування НАЗК міжнародна спільнота визнала найбільш прозорою, тож Україна може повторити цей успішний досвід», – вважає Катерина Риженко.

Втім, щодня у Верховної Ради залишається дедалі менше часу для реагування на рішення КСУ, яке створює перешкоди для НАБУ, наголошують фахівці. А тим часом на порядку денному з'являються нові проблеми, які перебирають на себе увагу законодавчої влади та громадянського суспільства.