Корупція, порушення міжнародних угод і санкції: експерти попереджають про наслідки спроб уряду обійти ProZorro

Частина постачальників, які працюють із системою електронних закупівель «ПроЗорро», може отримати перевагу перед рештою, якщо їхня продукція потрапить до особливого переліку Міністерства економічного розвитку. Таку загрозу експерти, представники міжнародних організацій і творці системи «ПроЗорро» бачать у проєкті постанови, яку 24 червня планує ухвалити український Кабмін. Також вони попереджають про збільшення можливостей для корупції і ймовірне порушення Україною міжнародних зобов’язань щодо свободи торгівлі. Втім, автори постанови представляють її як «підтримку вітчизняного виробника». Що може змінитися у царині публічних закупівель, якщо цей документ ухвалять, – з’ясовувало Радіо Свобода.

Міністерство розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства (МЕРТ) пропонує надати додаткову перевагу в електронних закупівлях постачальникам машинобудівної продукції, які підтвердять, що українська складова в її собівартості – не менша за 35%. Про це йдеться в проєкті урядової постанови про закупівлі «з підтвердженим ступенем локалізації».

Таку ініціатива, на думку посадовців МЕРТ, мала б підтримати українського виробника.

«Одним із пріоритетних завдань для України має стати підвищення конкурентоспроможності її економіки та забезпечення входження країни в коло розвинених країн світу за рахунок створення сучасного виробництва, здатного до інноваційного розвитку промислового комплексу. Сьогодні економіка України потребує глибоких трансформацій, зокрема у галузі машинобудування, що дасть змогу підвищити економічну стійкість держави», – мовиться у пояснювальній записці до проєкту постанови.

Текст постанови й супровідні документи Мінекономрозвитку можна побачити на сайті міністерства.

Водночас міжнародні антикорупційні організації й українські експерти почали бити на сполох через той клубок проблем, який, на їхню думку, може спричинити така спроба змінити правила електронних закупівель в Україні. Так, антикорупційна організація «Трансперенсі Інтернешнл Україна», яка першою виявила і дослідила урядову ініціативу, закликає український уряд не підтримувати проєкт постанови, бо, стверджують в організації, «Мінекономрозвитку на чолі з Ігорем Петрашком хоче відкотити закупівельну реформу та порушити головний принцип ProZorro – рівні правила гри».

Директор інноваційних проєктів «ТІ Україна» Іван Лахтіонов у коментарі Радіо Свобода наголошує, що ця урядова ініціатива є перевищенням повноважень і основою для корупції.

«У проєкті постанови є вимога про встановлення обов’язкового нецінового критерію (для продукції, яку закуповують). А закон «Про публічні закупівлі» говорить про те, що нецінові критерії мають обирати самі замовники. Тут Кабмін хоче взяти на себе більше повноважень і визначити для певних товарів обов’язковий для всіх замовників критерій. Тобто тут ми бачимо фактичне перевищення повноважень Кабінету міністрів, – зауважує експерт. – До того ж ми не почули ніяких цифр, розрахунків і економічних обґрунтувань від Кабміну. При цьому вони кажуть, що постанова ніяким чином не нашкодить ринкові й бюджетній сфері. Водночас ми розуміємо, що державні замовники, які фінансуються з бюджету, будуть вимушені в багатьох випадках переплачувати до 30% від вартості продукції машинобудування. Кабмін каже, що хоче підтримати вітчизняного виробника – добре, це логічно. Але ж не таким шляхом! Ці кошти зрештою осядуть у кишенях власників підприємств, робітники нічого не отримають».

Якими є цілі й мотиви авторів постанови? Чи відповідає вона законові і чи є антикорупційні запобіжники для цих змін? Ці запитання Радіо Свобода адресувало Мінекономрозвитку, але у відомстві наразі відмовилися від коментарів.

Радіо Свобода наводить найважливіші положення і зміни, які містить оприлюднений проєкт постанови і додатки до нього.

Що пропонує Мінекономрозвитку

• Машинобудівна продукція, українські деталі й праця в якій становлять 35% від собівартості чи більше, може потрапити до урядового «Переліку техніки галузі машинобудування з підтвердженим ступенем локалізації виробництва», якщо постачальник подасть належні документи.
• Що саме є локальною продукцією, Міністерство економічного розвитку і торгівлі визначає самостійно, воно ж і формулює критерії для цього. Документи, які надаватимуть постачальники для включення до «Переліку техніки галузі машинобудування з підтвердженим ступенем локалізації виробництва», – будуть конфіденційною інформацією.
• Товари щодо яких підтвердили українську локалізацію, отримують обов’язкову перевагу на публічних електронних закупівлях: якщо замовник виставляє лише умови про низьку ціну і тривалий термін служби, то в загальній оцінці товару «питома вага локалізації має становити 30%». Тобто українська продукція виграє тендер, навіть якщо іноземний аналог на 30% дешевший. Якщо ж покупець має додаткові критерії, крім ціни і терміну служби обладнання, то український виробник виграє торги, якщо має на 15% дорожчу продукцію, ніж іноземна.
• Такі зміни до правил торгів мають бути пілотним проєктом і діяти до кінця 2021 року.
• За підсумками проєкту Мінекономрозвитку має відзвітувати урядові, як ці зміни вплинули на українське машинобудування, на конкуренцію на ринку публічних закупівель і на імпорт машинобудівної продукції.

Зміст постанови суттєво відрізняється від чинного законодавства про закупівлі й від самих принципів роботи системи ProZorro. Водночас такі пропозиції Мінекономрозвитку не схожі на спонтанні. Чинний міністр економіки Ігор Петрашко вже пропонував змінити систему публічних закупівель в інтересах українських виробників.

Якщо зараз це є офіційною пропозицією Мінекономрозвитку, то три роки тому аналогічні зміни, які пропонував законопроєкт «Купуй українське – плати українцям» тодішнього лідера фракції «Радикальної партії» Олега Ляшка, викликали критику міністерства і зрештою не подолали другого читання.

Хто і чому – проти

Українські й міжнародні організації закликають український уряд не підтримувати постанову, яка ставить під сумнів чинні правила державних електронних закупівель.

Проти цих можливих змін виступили такі організації:

• «Трансперенсі Інтернешнл Україна» і Dozorro
• «Центр протидії корупції»
• Платформа «Громадський контроль»
• «Центр громадського моніторингу та досліджень»
• «Наші гроші»
• «Центр економічної стратегії»
• «Інститут законодавчих ідей»
• «Молода Черкащина»
• «Рада захисту конкуренції та споживачів»
• Проєкт «Ліга антитрасту»
• «Агентство ефективних рішень»
• Організація «Антикорупційний штаб»
• «Трипільський край»
• Громадська ініціатива «За чесний тендер»
• «Нові Бровари»
• «Філософія серця»
• Центр медіарозслідувань «Прозоро»
• Юридична компанія «Правое дело»
• Інститут аналітики та адвокації
• Спілка бізнес-Ініціатив «Платформа дій»

Один із авторів системи ProZorro й її ідеолог, колишній перший заступник міністра економічного розвитку і торгівлі Максим Нефьодов пояснив Радіо Свобода, чому він вважає спробу запровадити «пільгові умови» для деяких українських виробників небезпечною.

Максим Нефьодов: «Підтримка вітчизняного виробника через держзакупівлі» – це та історія, яку дуже люблять популісти. Бо це так звані «невидимі витрати»

«В Україні – один з найбільших у світі відсотків участі малого й середнього бізнесу в державних закупівлях. Попри це, «підтримка вітчизняного виробника через держзакупівлі» – це та історія, яку дуже люблять популісти. Бо це так звані «невидимі витрати». Бо коли в бюджеті закладена певна сума на підтримку галузі за рахунок скорочення інших витрат – це одразу видно, це прозоро. Але це треба пояснювати виборцям. Натомість приховані в тих чи інших преференціях виплати залишаються поза кадром, ніхто не може сказати, скільки додатково заплатять платники податків… Друге, що мені не подобається, – великі корупційні ризики. Переходимо від гасел до «механіки»: немає такої продукції, в якій точно відомо, скільки відсотків становить «українська складова». Сьогодні на цей трактор поставили ці деталі, прикрутили українські колеса, завтра – деталі вже інші. І спосіб, який пропонує постанова, – досить дивний: на комісію Мінекономрозвитку подається перелік документів про те, що цей трактор має понад 35% українських складових. Хто скаже, що наступний трактор теж має 35%? Що тепер, спектроскопію робити?» – обурюється Максим Нефьодов.

Він наводить іще один приклад: постачальник може змінити на папері частку імпортних деталей у собівартості продукції: провести її через «прокладки» і зменшити, а якщо треба – то й збільшити вартість.

Головною проблемою проєкту постанови про «локалізацію» машинобудівної продукції є те, що вона порушує українські закони й міжнародні угоди, пояснює Радіо Свобода партнер юридичної компанії «Правое дело» Микола Смирнов.

«Це порушення міжнародних зобов’язань України: ідеться про угоди з Євросоюзом і зі Світовою організацією торгівлі, про Угоду про державні закупівлі в межах СОТ, тощо. Всі ці документи передбачають, що Україна має надавати доступ на свій ринок усім. Якщо ж вона буде закривати ринок чи надавати преференції своїм резидентам – передбачені санкції: фінансові, а також різні обмеження, додаткові мита на українські товари, виплата компенсацій. Угоди з Канадою передбачають, наприклад, що в разі таких порушень проти України можуть бути застосовані санкції й у інших сферах. Окрім того, проєкт порушує сам закон «Про публічні закупівлі». Він передбачає, що правила закупівель можуть встановлюватися або змінюватися лише цим законом. Тобто Кабмін робити цього не має права, але проєкт постанови при цьому містить імперативні норми», – пояснює правник.

На думку Миколи Смирнова, такі зміни можуть бути ситуативно вигідними деяким великим українським виробникам.

«У цьому контексті я чув на рівні «Мінекономрозвитку» численні розмови про вагонобудування, про Крюківський вагонобудівний завод. Що ж до лобіювання інтересів інших виробників – то я не маю підтвердженої інформації», – визнає співрозмовник Радіо Свобода.

Підводні камені «локалізації»

Якщо у постанові про локалізацію і в супровідних документах ідеться про можливий позитивний ефект – зростання українського машинобудування і скорочення імпорту іноземної продукції, – то експерти, опитані Радіо Свобода, говорять переважно про ризики й загрози від такої ініціативи влади.

Ось основні з них:

• Перелік «локалізованої» продукції і принципи визначення «української частки» в ній є непрозорими, тож це стане джерелом додаткової корупції (так вважають «Трансперенсі Інтернешнл» і Максим Нефьодов).
• У підсумку, від нових корупційних схем із визначенням «локалізації» товару потерпатимуть навіть ті українські виробники, які виграють від неї на першому етапі (Агія Загребельська).
• Для державних установ, а відтак і для платників податків, продукція машинобудування коштуватиме дорожче – до 30% (Іван Лахтіонов, Максим Нефьодов).
• Додаткові кошти, які отримають постачальники української продукції, не обов’язково підуть на модернізацію виробництва: проєкт урядової постанови не зобов’язує їх до цього (Іван Лахтіонов).
• Державні замовники часто будуть вимушені купувати менш якісний товар, який, проте, відповідатиме критерієві «локалізації» («Трансперенсі Інтернешнл»).
• Під виглядом української продукції пільги отримуватиме та, яка має дві третини іноземного компоненту у своїй собівартості (Агія Загребельська)
• Урядова спроба регулювати державні закупівлі суперечить профільному законові (Микола Смирнов, «Трансперенсі Інтернешнл», Максим Нефьодов).
• У разі ухвалення, постанова про «локалізацію» суперечитиме міжнародним угодам між Україною та ЄС і СОТ, а це може потягнути санкції й проблеми для українського експорту (так вважають Микола Смирнов і Максим Нефьодов).

«Уряд намагається робити для підтримки свого виробника не те, що давно працює в ЄС, а навіщось вигадує «український велосипед». Так, європейська бюрократія досить повільна. Але на горизонті одного-двох років ми можемо отримати проблеми для українських експортерів. Але тоді ж ніхто не буде це пов’язувати з популістськими рішеннями щодо закупівель: будуть дивуватися: ой, як же це сталося?», – попереджає Максим Нефьодов.

Чи є альтернатива?

Критика урядових ініціатив щодо втручання в систему ProZorro не означає, що підтримувати українського виробника не варто, визнає ціла низка українських експертів. Водночас вони радять шукати для цього інші способи, які не підважують українського законодавства й міжнародних торговельних угод.

Так, за неякісні спроби «підтримки» платитимуть звичайні українці, попереджає у своїй колонці в інтернет-виданні «Економічна правда» засновниця «Ліги антитрасту», державна уповноважена Антимонопольного комітету України у 2015–2019 роках Агія Загребельська.

«Не варто забувати про те, що мова йде про наші гроші. Тобто у випадку запровадження недосконалої програми підтримки національних виробників через тендерний механізм платити за помилки чиновників будемо ми. А рахунки будуть виписуватись на суми з дев’ятьма нулями. Отже, помилка буде занадто дорогою, тим більше в часи великої рецесії, – пише експертка. – Задля уникнення подальших спекуляцій розставлю крапки над «і». Чи вважаємо ми, що Україна повинна підтримувати національного виробника? Однозначно, так».

Агія Загребельська закликає кожен такий крок підтримки перевіряти на відповідність міжнародним угодам, пропонує брати приклад із протекціонізму західних держав, але діяти дуже обережно.

Експерти, з якими Радіо Свобода спілкувалося щодо стану українського виробництва, говорять про найважливіші кроки, які влада мала б зробити для його підтримки й отримання ним конкурентних переваг. Передовсім ідеться про створення інвестиційного клімату, який би не поступався, а то й був би ліпшим, ніж у сусідніх країн. Ідеться про судову реформу, спрощення адміністрування податків, захист і гарантування права власності, доступні кредити для бізнесу, зрозуміле законодавство, однакове для всіх гравців в Україні.