Як боротися з порушеннями в системі держзакупівель? Польський досвід

Варшава – 10 відсотків польського валового внутрішнього продукту проходить через ринок держзакупівель. Обсяги цього ринку сягають майже 40 мільярдів євро у рік. Як зазначають польські експерти, такі суми – це неабияка спокуса для крутіїв і корупціонерів. Протягом останніх 10 років польські правоохоронці виявили майже 600 серйозних порушень законодавства під час реалізації публічних закупівель. Утім нерідко порушення при проведенні держзакупівель зумовлені недбалістю замовників та низькими стандартами організації тендерів. Тому, наголошують у Польщі, важливо піднімати рівень правової культури осіб, які відповідають за організацію державних закупівель, а також загострювати відповідальність за порушення процедур.

Державні закупівлі – це одна з найбільш наближених до корупції сфер у економіці країн ЄС. На це у своїх звітах неодноразово звертала увагу Європейська комісія. За даними цієї установи, Польща поки що помітно відстає від західноєвропейських держав у питаннях контролю корупції в державних закупівлях. Щоб показати слабкі місця у системі тендерів, польський неурядовий Фонд Баторія розпочав у 2015 році реалізацію програми «Барометр ризику зловживань у державних закупівлях». Нещодавно цей фонд представив результати річного моніторингу польського ринку. Один із головних висновків проекту – при проведенні тендерів потрібно значно більше прозорості.

За даними експертів Фонду Баторія, 90 відсотків польських держзакупівель, проведених у 2010-2015 роках, відбувалися у формі необмеженого тендеру, тобто такого, який теоретично є найбільш відкритою формою закупівель. Проте, як зазначено у звіті фонду, приблизно в 45 відсотках процедур держзакупівель участь брала тільки одна фірма, без конкурентів. «Барометр ризику зловживань» показує, що такі ризики значно зростають наприкінці та на початку року. Саме тоді замовники намагаються реалізувати бюджети, тому в них виникає спокуса скоротити терміни подання заявок чи маніпулювати описами та критеріями оцінювання. Серед установ, які найчастіше вдаються до такої практики – державні компанії та підприємства місцевого самоврядування.

Фірма-конкурент – кращий контролер, ніж прокурор

Кшиштоф Лонтка, директор департаменту інвестицій з мерії міста Люблін 10 років займається питаннями держзакупівель. Він неодноразово брав участь як експерт в навчальних семінарах для працівників українського самоврядування, тож орієнтується в проблемах України. Лонтка розповідає, до яких механізмів вдаються польські спритники, аби обійти право, котре зобов’язує до проведення чесних і прозорих тендерів.

«Одна з найчастіших практик корупціонерів – це дуже детальний опис предмету закупівлі. Можна його так детально описати, що виникає патологічна ситуація, за якої лише одна фірма відповідатиме поставленим вимогам і тільки вона братиме участь у конкурсі. На такі проблеми особливо піддається сфера медицини. Траплялося, що медичні установи вписували в умовах тендерів настільки докладні специфікації потрібного товару, що тільки одна-єдина фірма могла виконати їхні замовлення», – каже він.

За словами експерта, з формальної точки зору такі ситуації не є корупцією. Утім вони обмежують конкуренцію, а отже зменшують ефективність тендерів.

Водночас Лонтка зауважує, що опис предмету державної закупівлі не може бути надто загальним. Інакше замовник ризикує отримати дешеву та неякісну послугу, наприклад, нову дорогу, яку вже через півроку треба ремонтувати.

«Мені здається, що польська практика державних закупівель, попри всі проблеми, розвивається в правильному напрямку. По перше, ми вчимося, наскільки докладними повинні бути описи предметів замовлень, а по-друге, що не тільки ціна повинна бути вирішальною, не тільки дешевизна є головним критерієм успішності держзакупівлі, але також і якість послуги», – пояснив експерт.

Яким чином мінімалізувати ризики корупції в держзакупівлях? Кшиштоф Лонтка ділиться своїми міркуваннями: «Найкращий інструмент забезпечення прозорості держзакупівель – це ринок. У Польщі є дуже багато фірм, які постачають послуги і товари в рамках держзакупівель, і вони безперервно взаємно контролюються. Тож найбільш ефективний контроль – це не прокурор, який займається чиновником, а різні фірми, які здійснюють взаємний контроль, а також стежать за чиновниками, щоб процес держзакупівель був максимально прозорим».

Кшиштоф Лонтка розповідає, що в Польщі немає єдиної централізованої електронної системи держзакупівель, проте на його думку в Україні вона виправдана.

«Я радію, що така сиcтема з’явилася в Україні, де протягом 25 років не займалися на належному рівні питаннями прозорості, а такі нововведення її гарантують. У підприємців буде більше можливостей ознайомитися з пропозиціями державних установ, процедури стануть явними, а в результаті цього бізнес, який конкурує за державні замовлення стежитиме за чиновниками. Якість цих процесів, їхня прозорість повинні швидко покращитися», – говорить експерт.

За якість і прозорість держзакупівель повинні відповідати керівники установ

Матеуш Богуцький, юрист з громадської мережі Watchdog Polska пояснює, що в Польщі оголошення про державні закупівлі обов’язково присутні на офіційних сайтах державних установ та органів місцевого самоврядування у так званих бюлетенях публічної інформації. За його словами, публікація таких оголошень у мережі запускає механізм «колективної мудрості». Не тільки учасники конкурсу, але й місцеві жителі чи центральні контролюючі органи мають відкритий доступ до документів, що стосуються державних закупівель. Зацікавлені жителі, громадські діячі можуть подати свої застереження щодо проведення того чи іншого конкурсу у відповідні державні служби. Згідно з польським законодавством, наголошує Богуцький, органи влади не мають права відмовити комусь у наданні інформації про державні закупівлі. Юрист вважає, що серйозним запобіжником для корупції в системі держзакупівель є докладна документація усього процесу та реєстрація осіб, які беруть у ньому участь.

«Важливо, щоб люди, які беруть участь у цьому процесі відчували відповідальність. У польському законі про держзакупівлі зазначено, що особисту відповідальність за перебіг і результати конкурсу несе керівник установи, яка його проводить. Центральне антикорупційне бюро вимагає, аби була документація про те, хто і на якому етапі ухвалює рішення, щоб відповідальність несли конкретні особи. Антикорупційне бюро також рекомендує вести записи, хто з ким зустрічається під час проведення тендеру», – пояснює він.

Юрист розповідає: в разі підозр про порушення в процесі держзакупівель, зацікавлені сторони можуть звернутися до спеціально створеної установи.

«У Польщі з цією метою створено Державну апеляційну палату, яка розглядає скарги на рішення щодо держзакупівель. Це дуже добре, що є один орган, який у цьому спеціалізується і має можливості здійснювати перевірки. Важливо, що рішення цього органу доступні для широкого кола підприємців, які можуть пізніше на них посилатися. Рішення Державної апеляційної палати можна оскаржити в суді. Важливо також, що в разі виявлення порушень, відповідальність за них несуть конкретні особи, саме щодо них застосовуються санкції, їх можна виключити з процесу проведення тендерів у майбутньому», – сказав Матеуш Богуцький.

Підсумовуючи розмову про держзакупівлі у Польщі, Кшиштоф Лонтка каже, що ідеальних процедур та ідеальних механізмів, мабуть, не буде ніколи. Він переконаний, що жоден інструмент не замінить етику людини. На думку Лонтки, держава мусить дбати про формування такого суспільства, члени якого розуміють, що прозорий тендер – це заощаджені гроші в місцевому та державному бюджеті. А це означає, що в якомусь місті можна збудувати, наприклад, не одну дорогу, а дві.