Ставнійчук: «В Україні розпочинається повноцінний конституційний процес»

Венеціанська комісія про реформи в Україні (I)

Частина перша

Венеціанська комісія про реформи в Україні (II)

Частина друга

– Пані Ставнійчук, Ви маєте тепер ще одну посаду. Як Вам вдається поєднувати ці два відповідальних напрямки роботи?

– Роботу, яку необхідно виконувати мені як члену Венеціанської комісії, цілком можна сумістити з відповідною посадою радника Президента України. Здається, це навіть на користь. Тому що, власне, Головне управління, яке я очолюю, стосується питань конституційно-правової модернізації. І якщо мати свою позицію, мати усталену позицію, яка відповідає демократичним європейським стандартам розвитку правової системи, відповідні рекомендації давати у цій сфері Президентові України ніякої суперечності немає. Навпаки.

– Учора керівництво європейської комісії «За демократію через право», тобто Венеціанської комісії, зустрічалося з керівництвом України.

Голова Венеціанської комісії Джанні Букіккіо і секретар Венеціанської комісії Томас Маркерт відвідали Україну на запрошення Президента України. Обговорювали «конституційно-правову модернізацію України».

Заплановано також обговорити реформи у сфері українського місцевого самоврядування, судову реформу.

І головне – це Венеціанська комісія продемонструвала свою згоду розглянути законопроект про вибори народних депутатів і надати свій висновок щодо цього.

Пані Ставнійчук, як відбулася ця зустріч?

– Ця зустріч була очікувана в Україні. Президент ще декілька місяців тому направив запрошення керівництву Венеціанської комісії відвідати Україну, тому що, власне, в Україні розпочинається конституційний повноцінний процес. Це основний пріоритет у діяльності як Президента і, власне (якщо говорити про експертну діяльність Венеціанської комісії), основний пріоритет у діяльності Венеціанської комісії.

Тому, зрозуміло, треба було обговорити і методологію підходів до формування Конституційної асамблеї, порядок її роботи, основні пріоритети майбутнього конституційного процесу по суті питань вдосконалення системного, комплексного оновлення Конституції України.

І, безумовно, з огляду на те, що Венеціанська комісія у березні цього року цілком підтримала ідеї і першого Президента України Леоніда Кравчука, і нинішнього Президента України Віктора Януковича щодо створення Конституційної асамблеї, зрозуміло, що була необхідність проведення безпосереднього діалогу.

– І влада, і опозиція сходяться у тому, що це дуже добре, що керівництво України демонструє свою відкритість до визнаних європейських установ і демонструє своє бажання демократизувати процеси та навести лад у нашій правовій сфері. Але опозиція сумнівається у тому, що декларації перейдуть до діла.

Юрій Ключковський, народний депутат з НУНС, каже, що сам факт, що українська влада надсилає проект закону про вибори до Венеціанської комісії, є позитивом. Але гарантій, що висновки будуть враховані під час голосування за цей документ в українському парламенті, немає.

Крім цього, за його словами, застереження викликає те, що зазвичай Венеціанська комісія робить висновки на документи, які вже зареєстровані у Верховній Раді, а законопроект про вибори не зареєстрований.

Чи є ця формальна проблема значущою?

– Це взагалі не є проблема, тому що Венеціанська комісія розглядає за
ініціативою тієї чи іншої держави, не лише України, законопроекти, які зареєстровані в парламенті, а також ті, які підготовлені урядом тієї чи іншої країни. Отже, проблеми з цієї точки зору немає.

Мені більше хотілося б поговорити про питання гарантій врахування рекомендацій Венеціанської комісії. І я повинна зауважити, що залежно від того, як будуть вести себе, до прикладу, не лише Президент України чи представники уряду у питанні формування майбутнього законодавства про вибори народних депутатів, а й сам парламент, самі народні депутати, буде значною мірою залежати питання врахування позиції Венеціанської комісії.

Одне, у чому я можу запевнити, що Венеціанська комісія не один раз розглядала законопроекти щодо виборів і референдумів в Україні. Є цілий ряд стандартів європейських у цій галузі. Безумовно, Венеціанська комісія буде формувати свої рекомендації абсолютно об’єктивним чином, враховуючи національні традиції, враховуючи історію розвитку виборчого законодавства в Україні, але виходячи з європейських стандартів вільних, транспарентних виборів.

Тому, здається, ще що на цьому етапі, передачі до Венеціанської комісії, можна було б цілий ряд положень вдосконалити з тим, щоб по тих позиціях, які очевидно матимуть зауваження Венеціанської комісії, доопрацювати їх ще до того, як передадуть до комісії цей законопроект.

З іншого боку, цілком можливо доопрацьовувати законопроект вже у ході експертизи Венеціанської комісії, враховуючи по ходу роботи ті чи інші зауваження.

– Коли вже буде готовий законопроект, буде зареєстрований у парламенті, чи на цих листках паперу, чи в електронному вигляді, які будуть роздані депутатів, там буде позначено: ось це пропозиція, внесена Венеціанською комісією?

– Це скоріше питання до парламентарів і до регламенту роботи Верховної Ради. Очевидно, що народні депутати повинні бути обізнані з тими чи іншими зауваженнями в тому числі, скажімо, Венеціанської комісії.

Наскільки мені відомо, цей законопроект збираються надсилати як до Венеціанської комісії, так і до міжнародної організації «Айфес», яка також спеціалізується на питаннях організації виборчих процесів. З огляду на це буде декілька зауважень.

Я не виключаю, що можуть бути чи побажання, чи рекомендації від Консорціуму громадських організацій, який працює в Україні, від фахівців, від спеціалістів у галузі виборчого права. І, безумовно, якщо б і робоча група, і згодом народні депутати України добросовісно працювали над законопроектом «Про вибори народних депутатів України», то ці позиції, зауваження, рекомендації, побажання повинні бути обов’язково предметом глибокого аналізу і розгляду.

Звичайно, серйозно і принципово при підході до формування закону «Про вибори народних депутатів України», парламентського закону, а я вважаю його частиною парламентського права взагалі, слід мати на увазі два пріоритети, які повинні лежати в основі цього законодавства. І, виходячи з цього, повинні даватися пропозиції до змісту, до суті положень парламентського виборчого закону.

Насамперед парламентський виборчий закон повинен сприяти становленню і розвитку системи парламентаризму, структурувати парламент, повинен сприяти розвитку повноцінної партійної системи. Це основне завдання виборчого закону будь-якого. З одного боку.

З іншого боку, якщо говорити про права і свободи людини, то самі виборчі процедури повинні бути запропоновані таким чином, щоб викликати довіру широку суспільну до законодавства, щоб викликати розуміння в суспільстві, застосування тих чи інших процедур і, з іншого боку, дати можливість провести вільні, справедливі, транспарентні вибори. Це надзвичайно серйозна проблема.

– Міністр юстиції, який очолював робочу групу з розробки законопроекту казав, що, на його думку, ці пропозиції, які вносяться, стимулюватимуть оновлення українського політикуму.

Чи поділяєте Ви цю думку?

– Те, що є необхідність серйозного оновлення якісного складу парламенту,
це без сумніву. Про це свідчить за останні роки робота парламенту. Я їх не критикую. Народні депутати самі собі дають оцінку. Люди дають їм, зрештою, оцінку. Через рік вибори – ми побачимо, як буде реагувати суспільство на ті чи інші кандидатури.

Але для мене як для людини, яка має певний досвід, в тому числі і в політичній сфері, очевидно, що ця проблема є. І необхідність оновлення політикуму, серйозного оновлення існує.

– Оскільки цей політикум, який проявлений вже в нашому суспільстві, демонструє, що зацікавлений у тому, щоб зберегтися надалі в ієрархії системи влади, то важко очікувати, що парламент проголосує, скажімо, за підвищення прохідного бар’єру, за те, щоб якісь певні були перепони, які не дозволяли б маніпулювати на виборах.

До речі, дуже цікава і позитивна для України ситуація, що саме Ви, людина, яка багато років працювала у ЦВК і пройшла ці історичні етапи її розвитку, включаючи 2004 рік, і є членом Венеціанської комісії, дуже обережно сказали, що є якісь положення цього законопроекту, які Венеціанська комісія, очевидно, піддаватиме певній критиці.

Ви можете сказати, які саме?

– Сьогодні вже є питання територіальної основи організації виборів. Як на
мене, за рік, якщо ми говоримо про те, що за рік до початку виборчого процесу повинні бути затверджені основні положення парламентського виборчого закону, а саме на це націлював всіх, хто причетний до роботи над законопроектом, Президент України (і правильна позиція Президента України у цьому питанні, вона виходить з європейських стандартів), якраз питання територіальної організації виборів повинне бути, очевидно, вирішене у цьому законодавстві.

Так само, як і питання системи організаторів виборів, системи виборчих комісій, порядку роботи виборчих комісій, так само і порядок ведення передвиборної агітації, так само і порядок встановлення результатів виборів. Це є ключові моменти у виборчому законодавстві, які повинні бути визначені заздалегідь.

І ті, хто буде організовувати вибори, і ті, хто буде намагатися брати у них участь, повинні знати виборчі правила завчасно, з тим, щоб підготуватися. Це об’єктивна вимога, виходячи з інтересів і суспільства, і інтересів держави у частині належної організації виборчого процесу. І ще ряд технічних проблем.

– Які деталі можна чи треба було б змінити задля того, щоб перекрити можливість фальсифікацій?

– Для мене очевидно, що в умовах, в яких є сьогодні Україна,
виборчі бюлетені повинні бути захищені достатньо серйозно. І останнім часом виборчі бюлетені, як основний вид виборчої документації під час організації проведення виборів, на рівні законодавства мали вимоги щодо ступенів захисту виборчого бюлетеня. Можливо, через 10, 20 років, коли в Україні серйозно закріпляться демократичні процеси, ця вимога й непотрібна буде для організації голосування.

– Вдома за комп’ютером голосуватимемо, наприклад.

– На сьогодні це питання є серйозним, бо в основі основ лежить питання
довіри до законодавства, а потім і довіри до самого виборчого процесу, і довіри до результатів виборів. Це надзвичайно глибинна проблема, яка напряму пов’язана потім зі стосунками держави зі своїми громадянами.

Сьогодні і перед світом, це не тільки перед Україною, стоять достатньо серйозні виклики у розвитку демократичних процесів. До певної міри і партійні підходи до формування влади зазнають якихось кризових ознак. Громадський сектор недостатньо активний. В Україні він зовсім не активний – це 1,5-2%.

– Тому що політикум консервативніший, ніж люди в цілому.

– А на рівні закордонних розвинутих демократій це десь порядку 20% –
режим участі громадян у громадському житті. І нам потрібно сьогодні говорити про республіканську демократію, нам потрібно сьогодні говорити про демократію участі громадян у державному житті, у залученні громадян постійно.

Вже сьогодні оці підходи до чіткого поділу представницької і безпосередньої прямої демократії, як на мене, дещо застарілі. Сьогодні світ шукає нові форми залучення громадян до участі в управлінні суспільними справами і відповідно відповідальності громадян. І, з огляду на це, так і повинні формуватися підходи до виборчого законодавства, бо виборче законодавство як ні одне інше моделює, прогнозує майбутні відносини у політичній сфері. І до цього треба ставитеся дуже відповідально.

– Попри те, що нібито залучали всіх до розробки цього законопроекту, все ж виявилося, що ключові норми, про які говорило суспільство, не були враховані таким чином, як би, можливо, це очікувалося. Зокрема, це якраз стосується того, що люди вважають, що в цих умовах списки мали б бути повністю відкритими.

Наразі послухаймо думку народного депутата від НУНС Юрія Ключковського.

Юрій Ключковський: Списки закриті! Оті самі закриті списки, які так
гостро критикувалися в суспільстві.

Я не хотів би говорити про політичні можливі наслідки змішаної виборчої системи, а ми всі пам’ятаємо 1998-ий і 2002-ий роки і співвідношення, так би мовити, голосів за одною і за другою складовими.

Я би хотів тільки підкреслити, що серед критеріїв, за яких обирається та чи інша виборча система, має бути і критерій мінімальної корупціогенності. Так от, ця змішана виборча система в обох своїх складових достатньо корупціогенна. Якщо ми сьогодні ставимо гасло боротьби з корупцією, то, мабуть, починати треба з виборів.

– Чи справді так?

– Скажу, що закриті списки, а, власне, сьогодні законодавство «Про вибори народних депутатів України» передбачає якраз пропорційну систему закритих списків. І одним із авторів законопроекту цього, який є сьогодні, чи закону, який є на сьогодні чинним, власне, є Юрій Ключковський.

Тому, звичайно, мені хотілося б менше емоцій, а більше конструктивізму. Тому що Юрій Богданович був серед членів робочої групи, яка формувала це законодавство. Мені здається, що можна було б давати відповідні пропозиції щодо виборчої системи.

Проблема, однак при цьому, що сказав Юрій Богданович, погоджуся з ним, що один із критеріїв формування належного виборчого законодавства, яке відповідає європейським стандартам, це якраз і є питання унеможливлення корупційних впливів на виборчий процес. Це правда.

– Змішана система, на Вашу думку, – плюс чи мінус у цій боротьбі?

– Кожна виборча система має тут у цьому навіть питанні і свої плюси, і
свої мінуси. Очевидно, що відкриті списки мають серйозні суттєві переваги над усіма іншими видами виборчих систем. Але відкриті списки за рахунок внутрішньопартійного конкурсу... Я Вам скажу, що якби сьогодні не розвивалася ситуація, якби сьогодні не формувалася політична воля на формування змісту і суті виборчого законодавства, я впевнена в тому, що в майбутньому Україна повернеться до використання на парламентських виборах пропорційної системи, відкритих списків.

Ця виборча система є достатньо складною. І складною для організаторів виборів, і складною для самих виборців. Суспільство, виборця треба навчити голосувати за пропорційною системою відкритих списків. Треба навчити партії тій партійній електоральній культурі, яка їм необхідна для того, щоб належним європейським чином формувалися відкриті списки навіть до того моменту, коли вони ще будуть передані на реєстрацію до виборчих органів і таке інше. Процес якби цей непростий.

Скажімо, як прогноз, як перспективу у своєму щорічному посланні до українського народу, до парламенту чинний Президент Віктор Янукович якраз і пов’язує з пропорційною системою відкритих списків.

Отже, треба було б зайняти і парламентарям, не перекладати всю відповідальність як на попереднього Президента, так і на чинного Президента. Воно, звичайно, завжди зручніше знайти одну людину, перекласти на неї всю відповідальність і говорити, що він неправий.

– Експерти взагалі кажуть, що відкриті списки – це взагалі для так званого нелінивого, активного суспільства.

– Безумовно. Я ж про це сказала, що треба підготувати суспільство.

І я кажу, що позиція Президента тут очевидна. Ви ж розумієте, можна багато говорити суспільству, що Президент сказав, що він за таку систему, Президент сказав, що таку виборчу процедуру треба проводити за такою чи за іншою процедурою.

Я Вам скажу: позиції Президента завжди мають формалізований характер. І цей формалізований характер проявляється, по-перше, в його особистих висловлюваннях, по-друге, в указах Президента як у нормативних актах, які видає Президент України.

І одна з серйозних перспективних позицій вираження позиції Президента України – це є форма щорічного послання до українського народу і до парламенту. І з огляду на це, мені здається, у цих питаннях позиції Президента є абсолютно перспективними, відповідають європейській стратегії і європейському вибору України.

– Але ще слова мають перейти у діло.

– А для того, щоб слова перейшли у діло, то для того є команда, яка повинна реалізовувати позиції Президента.

– У нас є слухач.

Слухач: Пані Марино, а скільки треба готувати суспільство до відкритих списків? 10? 20 років? 100 років? Ми вже готові!

– Не 10, і не 20. Я б хотіла, щоб на наступних виборах була пропорційна
система відкритих списків. Але від мене також не все залежить. Так само, як і від Вас.

– Пані Ставнійчук, якщо таки парламент проголосує за ці пропозиції, ми матимемо змішану систему: одна частина списку буде відкрита, інша – закрита. Чи зможе зараз у цих умовах українське суспільство ( Ви ж його бачите, Ви ж є його членом) правильно відреагувати на цю можливість вибрати тих людей, які будуть представляти їхні інтереси таким чином, яким би вони хотіли?

Тому що сумнівів висловлюють вже дуже багато. І кажуть, що ці депутати будуть ще більш залежними, ніж ті, хто пройде за закритими списками.

– З якого боку подивитися на ці процеси. З одного боку, здається, що в Україні насправді існує (і це об’єктивна річ) проблема наближення народного депутата до виборця. Проблема теперішньої системи, за якою проводилися вибори і в 2006-у, і в 2007-у, якраз і полягає в тому, що до певної міри втратився зв'язок депутатів з людьми насамперед. Для того, щоб попасти у списки, треба було насамперед мати активну позицію перед керівництвом політичної сили, яке визначало по суті справи перелік кандидатів, їх черговість у списках.

– Зробити добрі внести до партійної каси.

– Це теж є такий момент. Про це багато сказано-переказано. І
для української держави, для українського суспільства дійсно існує ця проблема – налагодження прямого зв’язку. Якщо ми хочемо будувати демократію участі, то тут рух з двох боків.

І коли люди йдуть на вибори, мені здається, що треба дуже серйозно ставитися до цих питань. Бо сьогодні вже роздаються подарунки: ковдри, ветеранам інші подарунки до 9 Травня – комусь гречка, комусь якісь інші пропозиції.

– Це порушення чи ні?

– Сьогодні це не вважається порушенням виборчого законодавства. Але виборці повинні робити зважений вибір, коли йдуть до виборчої скриньки.