Дефіцит бюджету «під ялинку»: де Україні взяти додаткові гроші

Дефіцит бюджету, який Україна значно збільшила навесні цього року для боротьби з коронавірусом, може бути не профінансований через відсутність міжнародної допомоги. Це ставить під загрозу фінансову стабільність України, визнає більшість експертів, опитаних Радіо Свобода. Вихід вони бачать або у виконанні рекомендацій МВФ, або в радикальному зменшенні всіх видатків, крім зарплат і пенсій. Водночас в уряді називають український дефіцит одним з найнижчих у Європі, а в Нацбанку сподіваються ще до кінця року домовитися з Міжнародними валютним фондом. Які варіанти розвитку подій чекають на Україну внаслідок «дірки в бюджеті» – з'ясовувало Радіо Свобода.

Україна збільшила бюджет на 2020 рік ще у квітні цього року, заклавши в нього витрати на боротьбу з коронавірусом та на підтримку економіки у час кризи. Відтак бюджетні витрати перевищили 1,3 трильйона гривень, а дефіцит бюджету виріс до майже 300 мільярдів – це найбільший показник в українській історії. Втім, з такими рішеннями погодився Міжнародний валютний фонд, пообіцявши допомогти з покриттям цього дефіциту.

Втім, запланованого осіннього траншу Україна не отримала: МВФ призупинив співпрацю з Україною, а слідом за ним взяли паузу й інші донори. Це сталося через дострокові зміни керівництва у Нацбанку, гальмування реформ та нещодавні рішення Конституційного суду, які поставили під сумнів електронне декларування статків посадовців та усю антикорупційну інфраструктуру країни.

Тому бюджетний дефіцит залишається: за підрахунками експертів, наприкінці року Україні буде нізвідки взяти ще 100-150 мільярдів гривень для покриття всіх планових витрат.

Водночас прем'єр-міністр Денис Шмигаль сприймає ситуацію досить оптимістично.

«Україна має один з найнижчих дефіцитів бюджету цього року, тобто 7,5% – це один з найнижчих в Європі показників дефіциту бюджету... Ми провели аудит з міжнародними партнерами, чи цей дефіцит для України є посильним. Він абсолютно помірний, про це заявляють всі міжнародні експерти й організації. Тобто для України 7,5% – це абсолютно адекватна цифра в час кризи», – стверджує Шмигаль.

Він додав, що такий дефіцит бюджету дає змогу підтримати економіку, малий та середній бізнес, який потерпає через кризу та пандемію. Прем'єр запевняє, що уряд знає, як погасити цю бюджетну нестачу.

Упродовж багатьох років західні донори (МВФ, ЄБРР, Світовий банк та країни «Групи семи») закликають Україну ощадливіше витрачати бюджетні кошти. Так, донедавна Україна не отримувала програм співпраці з МВФ , доки не знижувала дефіцит бюджету менше за 4% від ВВП.

Як виконати бюджет: скорочення витрат, емісія або позики

Перший заступник голови парламентського комітету з фінансів, податкової та митної політики Ярослав Желєзняк у розмові з Радіо Свобода спростовує оптимістичне ставлення прем'єра Дениса Шмигаля до дефіциту бюджету. Порівняння його частки із дефіцитами розвинених держав він вважає некоректними.

«Проблема таких порівнянь – в тому, що Україна, м'яко кажучи, в гіршій ситуації, ніж європейські країни. Так, зараз я ставлю на те, що влада не повертатиме ПДВ експортерам, і грошей буде приблизно стільки, скільки планували. Однак це маніпуляція, оскільки ці кошти все одно доведеться повертати у наступному році, – попереджає депутат. – Що ж до запозичень: не отримані гроші ані від МВФ, ані від Світового банку та ЄБРР, передовсім через ситуацію з втручанням у керівництво Нацбанку та через останні рішення КСУ. Третє: великі витрати з бюджету так і залишилися великими. І тому треба знайти ще близько 150 мільярдів гривень.

Тут варіантів небагато: випустити облігації внутрішньої державної позики (ОВДП) і під них надрукувати гроші. ОВДП куплять хіба що державні банки, але ж вони вже набрали їх під зав'язку! Ще можна витиснути максимум грошей з державних компаній. Але біда – в тому, що у 2020 році це вже зробили. І низка держкомпаній прогнозувала це і підготувалася, зробивши все, щоб взяти в них вільні кошти було майже неможливо».

Залишається ще варіант позичити кошти на зовнішніх ринках, однак для країни, яка не співпрацює з МВФ, виставлять такі відсотки, які зроблять обслуговування боргу занадто дорогим, і це вдарить по бюджету вже наступного року, попереджає Ярослав Желєзняк.

На тлі падіння економіки та зростання витрат через пандемію уряд звітує про збільшення бюджетних надходжень від податків та, як наслідок, про зменшення дефіциту. Одним із моментів, який дещо поліпшував ситуацію з державною скарбницею, було здешевлення національної валюти. Як наслідок, експортери (які отримують прибутки в доларах та євро) сплачують більше податків у гривнях, наповнюючи бюджет, наголошували економісти в розмові з Радіо Свобода. Однак вони вважають такий компенсаторний механізм недостатнім для покриття більш ніж стомільярдного дефіциту, який наразі залишається.

Вони виділяють кілька шляхів, якими може піти Україна.

• Тотальне скорочення бюджетних витрат на рівні уряду: капітальні та інші видатки просто не фінансуватимуть або відкладуть на наступний рік.
• Виконання рекомендацій МВФ щодо реформ в Україні та отримання фінансової допомоги до кінця року.
• Пошук кредитів на внутрішньому та зовнішньому ринках: відсотки за ними зазвичай у кілька разів вищі, ніж пропонують МВФ, ЄБРР, Світовий банк та інші донори.
• Отримання додаткових коштів від державних підприємств, держбанків тощо.
• Емісія (друк) додаткових грошей та/або здешевлення гривні, що дасть змогу формально виконати бюджет.

Спроби продовжити нинішню політику і відсутність прогресу у співпраці з МВФ поведуть Україну до найгірших із цих сценаріїв, попереджає в коментарі Радіо Свобода викладач Києво-Могилянської бізнес-школи Валерій Пекар.

«До кінця року ще є час для того, щоб активними діями уряду, парламенту і президента продемонструвати міжнародним партнерам готовність виконати вимоги МВФ щодо реформ в Україні. Мені здається, що в цій ситуації, коли відновляться переговори з Міжнародним валютним фондом, можна було б вийти на ринок запозичень, і тоді вони не будуть аж надто дорогими завдяки очікуванню, що МВФ надасть свою підтримку. Якщо ж продовжуватиметься нинішня політика, то я не бачу інших варіантів, окрім емісії. Виглядає так, що Україна вистрелила собі в ногу і тепер ходить, кульгає», – визнає експерт.

В Україні діють одразу кілька негативних чинників, які не сприяють вирішенню проблеми з дефіцитом бюджету, причому влада значною мірою спровокувала їх сама, наголошує старший економіст та член наглядової ради «CASE Україна Володимир Дубровський. В ситуації, коли співпраця з МВФ призупинена, це питання стоїть максимально гостро, однак ситуація із зовнішньою торгівлею може дещо пом'якшити кризу, визнає він.

«Так, зараз Україна має напрочуд сприятливий баланс зовнішньої торгівлі (коли імпорт не є істотно більшим за експорт – ред.), і це дає можливість пройти цю ситуацію відносно безболісно. Але в цьому випадку покриття дефіциту означає певну девальвацію і те, що Україна розриває співпрацю з МВФ. Але після цього Україні не довірятимуть ні фінансові донори, ні інвестори на зовнішніх ринках. Тому це (емісія гривні) – дуже важкий крок, – попереджає Дубровський. – Або ж можна просто не виконати бюджетні статті: перенести на наступний рік всі видатки, крім найбільш захищених. Але на 2021 рік і без того запланований великий дефіцит, близько 6%, і народні депутати його й далі «роздувають». Я не знаю, про що думали ті, хто загнав Україну у це становище, змінюючи керівництво Нацбанку та вчасно не відстеживши процеси, які відбуваються в КСУ».

Володимир Дубровський визнає, що 300-мільярдний дефіцит бюджету, про який ішлося навесні, вже частково покритий або скорочений, проте залишається сума понад 100 мільярдів гривень, яку наразі взяти нізвідки. Він пропонує сподіватися на краще, але готуватися до найгіршого: скорочення майже всіх бюджетних витрат до кінця року, або ж «друку» гривні.

Чинник Нацбанку: від довіри донорів до можливості емісії

Національний банк один з наріжних каменів фінансової стабільності України. Він координує роботу банків та допомагає їм у скруті, впливає на валютний ринок і контролює золотовалютні резерви – багатомільярдний запас (наразі 25, 3 мільярда доларів у валюті, золоті, цінних паперах), потрібний для стримування коливань курсу гривні та для підтримки банків.

Голова правління НБУ Кирило Шевченко у листопаді зробив одразу кілька заяв, які мали б заспокоїти і західних кредиторів, і учасників валютного ринку в Україні.

Так, в інтерв'ю «Голосу Америки» головний банкір пообіцяв, що НБУ не вдаватиметься до емісії (друку) гривні для фінансування «дірки» в державному бюджеті.

«Фінансування дефіциту бюджету за рахунок емісії заборонено законом про Національний банк. Це стаття 54, пункт 2. Я настільки часто цю статтю цитую, що дуже добре пам’ятаю її номер та назву. Більше того: згідно з цією статтею, там заборонене не тільки пряме фінансування дефіциту державного бюджету, а з використанням будь-яких державних структур. Тому немає підстав для розмов, що Національний банк України буде друкувати гроші з метою фінансування дефіциту бюджету», – обіцяє Шевченко.

Втім, є три підстави для емісії, які передбачені законом та прямо не пов'язані з бюджетом.

• Емісія коштів, потрібних для купівлі валюти на ринку. Зазвичай Нацбанк купує долари і наповнює свій запас, коли їх на ринку забагато, і гривня помітно зміцнюється. Коли гривня надто різко падає, НБУ може продавати долати і забирати гривню з ринку.
• Емісія потрібна для рефінансування банків. Комерційні банки можуть просити НБУ про кредит рефінансування для підтримки своєї стабільності.
• Емісія для погашення ОВДП. Якщо Міністерство фінансів випустило облігації та продало їх банкам та інвесторам, то НБУ може вдаватися до емісії, щоб потім викупити ці цінні папери.

Між тим, Кирило Шевченко звітує про активні переговори з МВФ. На його думку, фонд має три головні рекомендації, які Україна здатна виконати ще цього року. Шевченко наголосив, що перший блок питань у переговорах із донором стосується рішень Конституційного суду та антикорупційної діяльності в Україні. Другий – проєкту бюджету на 2021 рік: він має бути реалістичним та збалансованим. У третьому блоці йдеться про умови роботи самого Національного банку, визнає його очільник.

«Для того, щоб з’явились дати (приїзду місії МВФ, яка може погодити надання Україні допомоги – ред.), треба досягнути прогресу в усіх блоках питань. Якщо шляхи розв'язання питань будуть напрацьовані й ми з обох боків почнемо по них рухатись, то я в цьому питанні є оптимістом: в України є всі шанси отримати місію МВФ до кінця цього року», – запевняє Кирило Шевченко.

Раніше президент Володимир Зеленський заявляв, що Україна вже виконала основні вимоги МВФ.

Водночас саме цьогорічні зміни у правлінні НБУ, які пов'язують із впливом Зеленського та його оточення (хоча сам президент заявляв, що тиску на голову НБУ з ОП не було), викликали тривогу західних донорів і призупинили співпрацю з МВФ, визнає більшість економістів та фінансистів, з якими спілкувалося Радіо Свобода в останні місяці.

Чи прийде МВФ: рівняння з трьома невідомими

Фінансування дефіциту бюджету – це майже завжди отримання кредитів, але питання у їхній вартості, наголошує радник президента України з економічних питань Олег Устенко. Він наводить порівняння: якщо МВФ надає Україні кредити під 3% річних, а макрофінансова допомога ЄС обходиться у 1,5%, то возики на ринку для України є значно дорожчими: нині вони навряд чи можливі дешевше ніж під 9% річних у доларах чи євро, визнає Устенко.

Саме відсутність допомоги від МВФ (на що зазвичай орієнтуються інші донори, кредитори та інвестори) зробили бюджетний дефіцит проблемою, визнає в розмові з Радіо Свобода Володимир Дубровський.

«Бюджет розраховувався, виходячи з того, що Україна отримуватиме транші від МВФ і запозичуватиме гроші на відкритому ринку. Тому Україна має великий дефіцит бюджету цього року, і його треба профінансувати. Але, на жаль, допомоги від Міжнародного валютного фонду до кінця року майже напевне не буде, а тому не буде і макрофінансової допомоги від ЄС та інших донорів. Це сталося насамперед тому, що Якова Смолія (колишнього главу НБУ – ред.) та його команду посунули з Нацбанку, хоча обіцяли цього не робити. І останній цвях до труни забив Конституційний суд, коли скасував фактично усі дієві антикорупційні норми законодавства», – пояснює економіст причини зупинки співпраці з західними донорами.

Ярослав Желєзняк наразі не бачить підстав, щоб МВФ погодився відновити співпрацю з Україною. Тому він очікує, що уряд зробить одну-дві позики на зовнішніх ринках під досить великі відсотки, а крім того – вдасться до емісії та до скорочення цілої низки бюджетних витрат.

«Співпраці з МВФ немає. І сигнали від нього якісь не дуже оптимістичні. Доведеться виходити на ринок під великі ставки, отже, кредитування для України подорожчає. Україна два роки намагалася знижувати їх, і це буде змарновано, – попереджає депутат. – І, як завжди, відбудеться накопичення боргів на наступний рік. Будуть обіцянки збудувати чи профінансувати щось – але його не збудують. Україну очікує поганий варіант: не буде грошей ні на що, крім захищених статей бюджету».

Ярослав Желєзняк констатує, що міністерства вже шукають способів скоротити витрати. Ідеться про недофінансування тих чи інших статей на рівні уряду, оскільки голосів на скорочення (секвестр) бюджету в парламенті не набереться, визнає депутат.

Радник президента України з економічних питань Олег Устенко, зі свого боку, бачить шанс на поновлення співпраці з МВФ:

«З позитиву – ми бачимо, що завершився візит керівника НБУ Кирила Шевченка до США, і після його зустрічей з МВФ та Світовим банком є ознаки, що ситуація буде розвиватися за позитивним сценарієм. Коли ідеться про фінансову стабільність, то потрібен компроміс. Депутатам треба обмежити свої «хотілки», і потрібно розглядати зменшення дефіциту бюджету до рівня 5,2%. Так, можна сподіватися на надходження, зокрема, від міжнародної допомоги. Але було б неправильно ставити бюджет у залежність від таких надходжень. Жити можна і варто по власній кишені».

Окрім того, Олег Устенко нагадує, що Україна – це «мала відкрита економіка»: вона наполовину залежить від експорту і водночас має виконувати усталені у світі правила. Якщо ж не враховувати цих двох чинників, то виникають проблеми із економікою та з виконанням бюджету, визнає експерт.

Чинник «Нафтогазу»: один із найбільших донорів бюджету сам отримав збитки

Податки, дивіденди та інші платежі від державних компаній – один з традиційних способів української влади стабілізувати бюджет. НАК «Нафтогаз України» – один із традиційних таких донорів. В останні роки він був прибутковим і сплачував до бюджету не лише податки, а й частину свого прибутку.

Однак цього року ситуація змінилася, про це повідомив колишній виконавчий директор «Нафтогазу» Юрій Вітренко. Він звинуватив компанію, в якій він працював раніше, в непрозорості.

«Зверну увагу, що «Нафтогаз» ще й досі не опублікував і не прокоментував свою фінансову звітність за дев'ять місяців. Хоча той же Royal Dutch Shell (з яким часто порівнюють «Нафтогаз» – ред.) це давно зробив, як і усі інші великі публічні компанії. Це чергове підтвердження того, що «Нафтогаз» декларує прозорість, а на практиці ми бачимо протилежні речі. А наглядова рада традиційно закриває на це очі», – обурюється Вітренко у своєму дописі.

Пізніше Юрій Вітренко висловив Радіо Свобода свою думку про те, що сталося з «Нафтогазом».

«Безумовно, тут є і суб'єктивний фактор: з одного боку, незавершені реформи компанії, а з іншого боку – це неефективний менеджмент, – констатує колишній виконавчий директор компанії. Він припускає, що «Нафтогаз» здатен генерувати значні прибутки. – Нормальний прибуток, з точки зору економіки, – це вартість капіталу, інвестованого в компанію, помножена на нормативну дохідність (ту, яка є нормальною для цього ринку). Якщо використати такий підхід, то «Нафтогаз» має продукувати прибуток щонайменше один мільярд доларів на рік (понад 28 мільярдів гривень – ред.), замість того, щоб генерувати збитки».

Відтак за умови прибутковості «Нафтогазу» Україна могла би покрити значну частину нинішнього бюджетного дефіциту.

Втім, голова «Бюро комплексного аналізу та прогнозів» Сергій Дяченко згадує про те, що до збитків компанії могли призвести несприятливі умови на ринку та соціальні зобов'язання щодо цін на газ.

«Компанія не сплачує дивіденди, бо зазнає збитків. Як наголошують у самому «Нафтогазі», це відбувається через систему соціальних цін на газ і те, що в Україні зростають неплатежі. Торік їх було значно менше. Ну «соціальна ціна» для населення та ціни на ринку означають, що в компанії змушені продавати газ дешевше, а купувати дорожче. І ще один чинник: компанія має величезні запаси газу, які через теплу погоду не розпродали минулої зими. А зберігати газ у підземних сховищах досить дорого», – наголошує експерт.

Водночас Сергій Дяченко не виключає, що на збитковість компанії вплинули не лише ринок, а й ті чи інші суб'єктивні чинники, корупційні схеми та «загальний хаос в енергетичному секторі». Однак стверджувати щось напевне можна лише після незалежного аудиту «Нафтогазу».

Між тим, «Нафтогаз» продовжує сплачувати до бюджету податки та ренту за видобуток газу, однак загалом ці платежі є меншими, ніж торік.