Конституційний суд не має права узурпувати законодавчу владу, а його рішення про скасування електронного декларування, як виглядає, порушувало власні процедури КСУ, ухвалювалося поспіхом, непублічно і в умовах «конфлікту інтересів», ідеться у висновку Венеційської комісії, який вона оприлюднила, реагуючи на скандальні рішення Конституційного суду восени цього року та на звернення до неї президента Володимира Зеленського. Водночас Венеційська комісія закликає відновити електронне декларування, посилити кримінальну відповідальність за брехню в деклараціях, але при цьому врахувати рішення КСУ, і пропонує конкретні способи для цього.
Радіо Свобода зібрало думки українських правників про те, що означає рішення «Венеційки» для України та як його застосувати.
Венеційська комісія, спільно з Генеральним Директоратом з прав людини та верховенства права Ради Європи оприлюднила висновок про те, що Україна може зробити з рішенням Конституційного суду України від 27 жовтня. Це рішення скасувало обов'язкове електронне декларування, відповідальність за нього та основні повноваження НАЗК.
Напередодні президент України Володимир Зеленський звернувся до Венеційської комісії з проханням допомогти Україні розібратися зі скандальними рішеннями КСУ.
9 грудня комісія надіслала відповідь українській владі та виклала її на своєму сайті.
Кидається у вічі те, що «Венеційка» в ситуації з Україною чи не вперше відійшла від своїх традицій. Вона розглянула українську проблему в дуже стислий термін. І відмовилася від зайвої дипломатичності: про найважливіші проблеми та хиби рішення КСУ правники комісії кажуть прямим текстом, не добираючи евфемізмів.
Цей авторитетний орган Ради Європи визнає, що КСУ скасував е-декларування з порушеннями, з ознаками конфлікту інтересів, вийшовши за межі своїх повноважень. При цьому Україні варто відновити обов'язкове декларування для всіх посадовців, і для суддів зокрема, поновити кримінальну відповідальність за брехню в деклараціях, яка в деяких випадках може передбачати і в'язницю, вважають правники Венеційської комісії. Але вони радять не ігнорувати рішення КСУ (з поваги до Конституції України), і взяти його до відома, коли Верховна Рада відновлюватиме повноваження НАЗК, електронне декларування та відповідальність за неправдиві декларації.
Через кілька годин після цього свою власну позицію висловив і голова Венеційської комісії Джанні Букіккіо.
«Рішення Конституційного суду України викликає «жаль». Система фінансових декларацій для державних службовців, включаючи суддів, повинна бути збережена», – написав Букіккіо у твітері 10 листопада.
Висновки Венеційської комісії – це детальний юридичний аналіз рішення КСУ та його наслідків на 18 сторінках (англійською мовою).
Радіо Свобода наводить найважливіші тези цього документа та найбільш показові цитати.
Що сказала «Венеційка» про рішення КСУ?
- КСУ, скасовуючи е-декларування, порушував власну практику, свої процедури та виходив за межі власних повноважень.
«Не можна стверджувати, що конституційні суди не підлягають критиці та ніколи не можуть припуститися помилки. Є серйозні підстави вважати..., що КСУ не поважав власних процедур», – пише у своєму аналізі Венеційська комісія.
- Рішення КСУ – поспішне.
«Це дуже короткий термін у порівнянні зі звичайною тривалістю процедур КСУ, особливо в контексті великої кількості супровідних матеріалів, які треба було вивчити, та масштабу основних питань».
- У декількох суддів, ймовірно, був конфлікт інтересів. Скасування декларацій врятувало від відповідальності їх самих.
«Найважливіше, що кілька суддів КСУ, включно з суддею-доповідачем, мали імовірний конфлікт інтересів. НАЗК виявило невідповідність у їхніх фінансових деклараціях, і ці факти були передані до НАБУ для подальшого кримінального розслідування. Скасування статей (Кримінального кодексу – ред.) щодо фінансових декларацій поклало край подальшому вивченню декларацій цих суддів, і вони отримали від цього пряму вигоду».
- Обов'язкове декларування, відповідальність за брехню в деклараціях та право НАЗК контролювати цю сферу треба відновити. Кримінальна відповідальність за умисні й значні порушення в деклараціях – має сенс.
«Важливо зберегти обов’язок державних посадових осіб (включно із суддями звичайних судів і Конституційного суду) подавати фінансові декларації, щоб мати ефективний механізм перевірки таких декларацій, і передбачити в законі відповідні санкції для цих держслужбовців, включаючи суддів і прокурорів, які представляють завідомо неправдиві дані або не подають декларації взагалі».
- Важливо і відновити систему протидії корупції, й урахувати вимоги Конституції та зауваження КСУ. Ці речі не суперечать одна одній.
«Боротьба з корупцією є ключовим елементом у країні, в якій є верховенство права, але також має бути повага до Конституції та до конституційної юстиції. Ці речі йдуть поруч. Парламент та виконавча влада повинні враховувати аргументи КСУ та заповнити виявлені ним законодавчі прогалини у розумний термін».
- КСУ не має права узурпувати владу. Лише парламент має вирішувати, що є кримінальним злочином та як відповідати за нього.
«Конституційний суд не повинен узурпувати повноваження законодавчої влади. Навіть коли КСУ може формально визнати неконституційними норми Кримінального кодексу, це повноваження треба реалізувати, враховуючи роль парламенту в системі стримувань і противаг. Відповідно до статті 92 Конституції України, лише закони визначають, які дії є злочинами, і якою є відповідальність за них».
- Суддів може перевіряти НАЗК чи інший орган, не пов'язаний з судами. Хто саме перевірятиме декларації КСУ – вирішувати парламенту.
«Попередня (українська – ред.) модель, у якій декларації суддів та решти посадовців перевіряються тим самим органом – найбільш поширена в регіоні. Отже, вибір найбільш відповідної моделі належить національному законодавчому органу».
Що робити Україні: поради «Венеційки»
Венеційська комісія не лише проаналізувала всі проблеми, до яких призвело скандальне рішення КСУ, а й розписала для України варіанти виходу з «конституційної пастки».
- Кримінальна відповідальність за подачу завідомо неправдивих даних/неподання декларації має бути відновлена, але закон може детальніше визначити різні санкції, що відповідають масштабу злочину. Наприклад, навмисне приховування майна на велику суму може передбачати ув'язнення.
- НАЗК мають повернути право перевіряти декларації, зокрема і декларації суддів.
- У випадку, коли НАЗК перевіряє декларації суддів, в законі варто передбачити додаткові гарантії проти зловживань, пропонує Венеційська комісія:
- Збільшити незалежність НАЗК та вдосконалити громадський контроль за ним.
- Конкретизувати деякі повноваження НАЗК, які «сформульовані занадто широко».
- Надати функції нагляду за НАЗК певному судовому органу.
- Поєднати кілька із цих підходів.
Однією з перших проаналізувала рішення Венеційської комісії організація Transparency International Ukraine.
Тому Радіо Свобода розпитало про те, як ці рекомендації можуть реалізувати, в юридичного радника цієї організації Олександра Калітенка.
Парламент має поважати Конституцію й імплементувати рішення КСУ. Але тлумачення цього рішення залишається широкимОлександр Калітенко
«Парламент має поважати Конституцію й імплементувати рішення КСУ. Але тлумачення цього рішення залишається широким і може відбуватися на розгляд парламенту, оскільки в КСУ бракує аргументації – визнає експерт – Отже тлумачення має відбуватися у світлі міжнародних стандартів і конституційних принципів, воно має захищати суспільний інтерес. Який полягає в боротьбі з корупцією. У висновках комісії йдеться про те, що треба зберегти обов'язкове декларування для посадовців та суддів».
Втім, Олександр Калітенко уточнює, що це не останні рекомендації «Венеційки» щодо української конституційної кризи: за його словами, невдовзі цей орган Ради Європи дасть свій висновок про те, що робити з Конституційним судом, рішення якого викликають сумніви і спричиняють правову кризу в країні.
Окремо представник Transparency International Ukraine нагадує про те, що Венеційська комісія визнає кримінальну відповідальність за найсерйозніші злочини, пов'язані з декларуванням, і більше того: наводить позбавлення волі як вид такої відповідальності.
«Рішення КСУ не ідеальне, але його доведеться врахувати» – правник
Після висновків Венеційської комісії Верховна Рада може як вносити зміни до вже ухваленого законодавства, так і розробляти новий закон, наголошує в коментарі Радіо Свобода Роман Марченко, заслужений юрист України, старший партнер юридичної фірми «Ілляшев та Партнери».
«Висновки Венеційської комісії: рішення КСУ не ідеальне з точки зору європейської правової культури. Незважаючи на це, український парламент, президент і суспільство мають це рішення поважати і враховувати, що воно є остаточним і не підлягає оскарженню. На сьогодні відповідний закон (про відновлення відповідальності за неправдиве декларування) вже проголосований. Тож парламент вільний вносити будь-які зміни до законодавства. Як формулювати закон наново, так і коригувати чинні норми, – пояснює юрист. – Загалом Україна не зобов'язана імплементувати рекомендації Венеційської комісії. Однак це один із найбільш авторитетних органів, які дають рекомендації щодо законодавства, тому було б корисно відпрацювати законопроєкт саме з урахуванням її позиції».
Відомий український адвокат, старший науковий співробітник Інституту держави і права НАН України Микола Сірий зауважує, що висновки Венеційської комісії в цілому відповідають тому напрямку, в якому діє українським парламент після скандальних рішень КСУ.
Венеційська комісія зробила зауваження про необхідність ефективної роботи НАЗК і антикорупційної системи загаломМикола Сірий
«Венеційська комісія у своєму висновку частково погодилася з тим, що Україна у більш менш юридично «спокійний» спосіб долає проблеми, які оголили рішення КСУ. Комісія звернула увагу і на те, що покарання за неналежне декларування може бути і більшим. Втім, це загальна декларація, бо міру покарання визначає парламент. Але комісія зробила зауваження про необхідність ефективної роботи НАЗК і антикорупційної системи загалом. Насправді НАЗК – це орган, який за своєю суттю наближається до статусу судових органів. Хоча Нацагенція судовим органом не є. Тому Венеційська комісія говорить і про збільшення інституційної незалежності цього органу і про підвищення якості його роботи», – тлумачить правник.
Доля НАЗК: чи врахує парламент ідеї Венеційської комісії
Адвокат, юридичний радник та експерт із протидії корупції Максим Костецький вважає висновки Венеційської комісії закономірними: вони вказують на ті ж проблеми у рішеннях КСУ, які побачили і українські експерти. І вирішити їх можна, стверджує він, лише якнайшвидшим відновленням системи декларування та відповідальності посадовців за брехню в деклараціях.
«Виходячи з цих рекомендацій, Верховна Рада має якнайшвидше відновити повноцінне функціонування НАЗК, включно з роботою з реєстром декларацій та їхньою перевіркою, і закласти у ці норми необхідні запобіжники від зловживань. У законопроєкті, який зараз готує робоча група, ці запобіжники є. Це і звітування НАЗК перед органом суддівського самоврядування, і можливості суддів оскаржувати певні дії Нацагентства з запобігання корупції. Це захищатиме від можливих посягань на незалежність судової гілки влади, про які КСУ говорив у своєму рішенні», – вважає Максим Костецький.
З рекомендацій Венеційської комісії він робить два висновки: покарання за корупцію в Україні має бути невідворотним. І ув'язнення як одна з форм цього покарання – є прийнятною, з точки зору експертів Ради Європи.
Між тим, поради Венеційської комісії вже впливають на ситуацію в Україні. Наступного ж дня після їхнього оприлюднення парламент доклався до майбутнього посилення НАЗК: Антикорупційний комітет парламенту розглянув обидва законопроєкти (номер 4470 та 4471), які мають посилити НАЗК.
Порівняльний аналіз, який зробила Transparency International Ukraine, засвідчив, що вони в цілому відповідають висновкам Венеційської комісії, хоча їх почали готувати задовго до 9 грудня.
