Децентралізація, нова Конституція і «червоні лінії»: про що партія влади домовляється з місцевими громадами та експертами

Які права матимуть об’єднані територіальні громади та що буде з містами і селами, які ще не об’єдналися? Як формуватимуться місцеві бюджети і будуватиметься інфраструктура? Хто дбатиме про безпекові питання? І які функції зрештою центральна влада залишить собі? Ці та інші зміни до українського законодавства почали обговорювати в Києві, з ініціативи партії «Слуга народу», після того, як минулий текст змін до Конституції (щодо децентралізації) президент Володимир Зеленський відкликав на доопрацювання. Після обговорення в столиці, з експертами та дипломатами, дискусію «повезуть» по українських регіонах. Якою буде українська децентралізація та коли її внесуть до Конституції? Це з’ясовувало Радіо Свобода.

Децентралізація – найуспішніша з-поміж реформ, які вже тривають в Україні, та найзатребуваніша з-поміж простих українців, наголосив, відкриваючи публічну дискусію про децентралізацію, віцепрем’єр-міністр України Денис Шмигаль. Саме тому, на його думку, чинна влада має довести цю реформу до логічного завершення.

«Ми починаємо велику суспільну дискусію стосовно найуспішнішої реформи в Україні, і – найзатребуванішої. Децентралізація – має більш ніж 68% підтримки, свідчать останні опитування. Законопроєкти (щодо децентралізації) відкликані. І президент мені дуже просто, без доручень, каже: ця реформа має бути зручною для людей. Думаймо не про кількісні показники, не про те, скільки громад створити та як поділити їх між керівниками. Думаймо про людей! Після розмови з нашими друзями з інших країн, із експертами, з представниками донорів ми дійшли висновку, що реформа має завершитися у форматі великої суспільної дискусії», – заявив Денис Шмигаль, відкриваючи цю дискусію в Києві.

«Конституція Зеленського»: спроба друга?

Наприкінці 2019 року президент України Володимир Зеленський вже подавав проєкт змін до Конституції в частині децентралізації. Спершу про них було мало інформації, потім – експерти і опозиційні політики побачили в законопроєкті безпекові ризики та навіть «централізацію» влади в інтересах глави держави.

Днями Зеленський відкликав свою пропозицію змін до Конституції, та, за словами Дениса Шмигаля, запропонував доопрацювати законодавчі зміни у форматі публічної дискусії.

Попередню версію реформи депутати в будь-якому разі не підтримали б, оскільки вона була написана неякісно, та головне – не обговорювалася з мешканцями місцевих громад, яких вона стосується. На цьому наголосив під час обговорення децентралізації перший заступник голови парламентського комітету з децентралізації та державної влади, депутат від «Голосу» Роман Лозинський.

«Ми розуміємо, що децентралізація має завершитися змінами до Конституції. Але ми не знайшли консенсусу в сесійному залі, де було потрібно 300 голосів, та навіть у комітеті, де нас лише 26! Тому що коли презентували ті зміни до Конституції, то сказали дуже маркерну фразу: «ці зміни не є предметом широкої дискусії». І саме це стало причиною такого собі «прокляття» змін до Конституції. Сподіваюся, зараз ми його знімаємо, і парламент починає нарешті говорити з людьми. І ми прийдемо до публічних консультацій у цьому питанні, і матимемо це собі за урок, і зможемо це інституціалізувати. Щоб публічні консультації були не зі згоди якоїсь партії чи депутата. Щоб вони стали частиною української політичної культури», – зауважив опозиційний депутат.

Минулий законопроєкт про зміни до Конституції мав безліч недоліків, відтак широке публічне і експертне обговорення може мінімізувати їх у новій версії документа, наголошує у коментарі Радіо Свобода експерт з політики та громадянського суспільства Олександр Солонтай.

«Зміни до Конституції, які подавалися раніше, відкликані. І перед тим, як подати ці зміни, власне, і проводяться такі обговорення. Наскільки я розумію, це відбувається, щоб упередити ту (негативну) реакцію, яка була минулого разу. Тоді подавалися зміни до Конституції, і їхній текст виявився дуже неякісним. Також до його розробки і подання не залучали органів самоврядування. Виявилося, що долю самоврядування обговорюють без його представників, не кажучи вже про простих людей, членів громад! Тепер нам слід чекати такого обговорення в регіонах, а потім – появу нового тексту змін до Конституції, який, я сподіваюся, врахує ті чисельні помилки, яких припустилися минулого разу», – зазначає експерт.

Раніше Радіо Свобода вже опитувало експертів та аналізувало минулу «Конституцію Зеленського».

Основні зміни до Конституції, запропоновані Володимиром Зеленським, стосувалися саме територіального устрою України та децентралізації.

• В Україні залишаються об’єднані територіальні громади і області, але не залишиться жодного району. Замість них створять нові одиниці – округи. Також серед адміністративно територіальних одиниць згадується місто Київ та Автономна республіка Крим.
• Змінити пропонують і 133-ю статтю чинної Конституції: про те, що статус міст Києва та Севастополя визначається окремими законами. Її пропонують переписати так: «Правовий статус міста Києва як столиці України визначається окремим законом». Чи означає це, що анексоване Кремлем місто Севастополь позбавили особливого статусу, чи правка має якийсь інший сенс – до кінця не зрозуміло.
• Національно-культурна автономія кримських татар, яка активно обговорювалася владою та суспільством упродовж останніх шести років, у «Конституції Зеленського» ніяк не відображена.
• На чолі округів, областей та міста Києва стоятимуть префекти – посадовці, які великою мірою візьмуть на себе функції голів державних адміністрацій, та яких призначатиме президент за поданням Кабміну.
• Виконавчу владу в областях і округах здійснюватимуть територіальні підрозділи центральних органів виконавчої влади, а не місцеві державні адміністрації, як це було раніше.
• Втім, місцеве самоврядування залишається: державні адміністрації продовжують здійснювати свої повноваження на місцях до створення окружними та обласними радами своїх виконавчих комітетів. Їх мають створити на підставі майбутнього закону про місцеве самоврядування – але не пізніше, ніж до 1 березня 2021 року.
• Утворення і ліквідація громад, округів, областей, встановлення і зміна їхніх меж, віднесення поселень до категорії сіл, селищ, міст, найменування і перейменування поселень, громад, округів, областей відноситься до повноважень Верховної Ради за поданням Кабінету міністрів.
• Зміна меж громад, областей і населених пунктів чи їхнє перейменування відбуватимуться відповідно до спеціального закону, але – з урахуванням думки місцевих мешканців.
• Адміністративно-територіальний устрій України, статус адміністративно-територіальних одиниць; правовий статус міста Києва як столиці України визначається виключно законами України.

Такі кроки опоненти чинної влади та частина експертів називали або надто ризикованими, або ж спрямованими на централізацію владної вертикалі.

Що «децентралізують» цього разу?

Ініціатором та локомотивом змін до Конституції в частині децентралізації має стати український народ, зауважив під час дискусії перший заступник голови Офісу президента Сергій Трофімов. Втім, він назвав кілька пріоритетів, які у цьому обговоренні відстоюватиме глава держави.

«Перше – це зміцнення довіри: ми маємо зрозуміти, якими ми, громадяни, є важливими і на рівні міста, і на рівні села, і що ми маємо працювати разом. Друге: рівність можливостей незалежно від того, де ти мешкаєш. Бо в нас півкраїни живе в об’єднаних громадах, а інша половина – за старими правилами. І третє – це безпекова складова: ідеться і про внутрішню, і про зовнішню безпеку країни», – визначає пріоритети представник ОП.

Минулі (вже відкликані) зміни до Конституції передбачали концентрацію центральної влади в регіонах у руках префекта, який фактично мав представляти президента і очолювати філії центральних органів влади в областях і містах.

Префекту виписали у законопроєкті досить широкі повноваження:

• Наглядати за місцевою владою: чи виконує вона Конституцію та закони. Раніше таку функцію мала прокуратура.
• Стежити, чи виконує місцева влада акти президента і уряду, координує місцеві представництва центральних органів влади.
• «Префект спрямовує і координує діяльність територіальних органів центральних органів виконавчої влади, забезпечує їхню взаємодію з органами місцевого самоврядування в умовах воєнного або надзвичайного стану».
• Робити подання президентові про скасування місцевих рішень, які, на думку префекта, не відповідають Конституції України або загрожують суверенітету чи національній безпеці.
• Видавати акти, які є обов'язковими на території, на якій працює префект. Їх можуть скасувати президент або уряд.
• Префект може мати й інші функції, якщо вони передбачені законом.

Саме концепція префектів в українських регіонах отримала найбільший шквал критики від опонентів Володимира Зеленського.

Префект, як представник центральної влади на місцях – винахід Франції. І там ці посади діють досі й демонструють свою ефективність, зауважив префект, член Державної ради Франції Жак Рейє, якого покликали на дискусію в ролі експерта.

«Інституція префекта існує 220 років, запроваджена ще Наполеоном. Але вона ніким не оскаржується у Франції: ані правими, ані лівими партіями. Вона пережила і монархію, і республіку, і останні політичні зміни, – розповідає французький префект. – Франція, як і Україна, є демократичною країною, і для неї так само характерне публічне обговорення важливих питань. Зараз ми маємо дискусії щодо прав маленьких місцевих громад, які не хочуть долучатися до деяких глобальних процесів. Тривають дискусії щодо розподілу фінансів та щодо поділу сфер впливу місцевої та державної влади. Однак інститут префектів при цьому ніхто не ставить під сумнів. Цей інститут є умовою, одним з головних інгредієнтів забезпечення децентралізації у Франції. Повноваження щодо контролю, які має префект, перебільшувати не варто. У Франції він не є міфічним ревізором із Гоголя, якого всі бояться. З близько 300 людей, які є у штаті префектури, лише 10-15 осіб займаються перевіркою роботи місцевої влади. Є безліч інших повноважень, як-от координація органів центральної влади на місцях, дорадча функція і модерування конфліктів, які виникають. І це не залежить від політичних орієнтацій місцевих рад, префект є політично відстороненим».

Втім, Жак Рейє уточнює, що Україні не обов’язково копіювати французьку або чиюсь іншу модель децентралізації: найефективніша для України модель має враховувати специфіку саме України, пояснює він.

«Немає якоїсь єдиної моделі, яку можна взяти і без змін помістити в український контекст. Саме українському народу належить у суверенний спосіб знайти модель, яка відповідатиме історичним традиціям і потребам держави, та дасть змогу якнайкраще організувати життя місцевих громад. Основним є принцип рівності прав, незалежно від того, живеш ти у великому місті, в маленькому селі чи містечку. І немає якоїсь «божественності» в інституті перфекта як такому, чи в місцевому самоврядуванні. Вам самим доведеться добирати співвідношення (повноважень), яке дасть бажаний ефект», – радить французький політик українським колегам.

Чи будуть в Україні префекти, а чи державна влада буде представлена в регіонах іншим способом, наразі не вирішено: це залежить від результатів дискусії, наголошує голова партії «Слуга народу» Олександр Корнієнко.

Ще у грудні 2019 року, коли з’явився перший проєкт «Конституції Зеленського», міністр закордонних справ України Вадим Пристайко пояснив, що децентралізація та відповідні зміни до Основного закону є, в його розумінні, виконанням Україною Мінських угод.

«В Мінських угодах сказано, що Україна погоджується на конституційну реформу, в основі якої лежить децентралізація. Українська сторона зараз віддана домовленостям, які були. І це те, про що сказав Зеленський, що ми все одно йдемо на зміни до Конституції, які передбачають децентралізацію по всій Україні», – заявив очільник дипломатичного відомства в ефірі телеканалу «Інтер».

Український міністр згадав і про позицію Росії щодо таких змін. За його словами, «російська сторона пропонує спрощений варіант, так як вони собі бачать ідеальний варіант для них – зміни до Конституції».

Реформа децентралізації, публічне обговорення якої ініціювали лідери партії «Слуга народу», стосуватиметься зокрема і безпекових питань та «питання миру» – про це неодноразово заявляли учасники дискусії. Чи мається на увазі «виконання мінських угод», про яке згадував Пристайко, чи в тему миру в контексті децентралізації вкладають інший сенс – Радіо Свобода запитало в голови партії «Слуга народу» Олександра Корнієнка.

Ітиметься саме про запобіжники від сепаратизму та від імовірних спроб місцевих рад визнати зовнішні впливи, а не про виконання вимог Кремля чи представників ОРДЛО, зауважив Олександр Корнієнко. Водночас він запевнив, що саме безпекові питання та територіальна цілісність України є незмінними «червоними лініями» у процесі децентралізації.

«Червоні лінії – незмінні, і вони є зрозумілими. Це безпекові питання. Ми хочемо провести цей дискурс із представниками місцевої влади, щодо того, як державі забезпечувати безпековий компонент у разі, якщо місцеві ради ухвалюють рішення, які суперечать Конституції та загрожують територіальній цілісності. Наприклад, якщо якась місцева рада Х ухвалює рішення від’єднатися від області, приєднатися до іншої країни, підтримати лідерів інших країн тощо. Які мають щодо цього запобіжники, крім вже існуючих? Ми знаємо, що діють певні запобіжники, ідеться про роботу правоохоронних органів, зокрема, служби безпеки. Ми маємо певний досвід і знаємо, як це працювало або не працювало», – говорить Олександр Корнієнко, посилаючись на проросійські виступи в українських регіонах у 2014 році, синхронно з якими відбулася російська окупація Криму і Донбасу.

Олександр Корнієнко уточнив, що йдеться не про якісь особливі преференції для окупованих територій, а про запобіжники від можливих анексій, нових спроб окупації та проявів сепаратизму.

«Коли модератори (дискусії) кажуть про «питання миру», вони теж мають на увазі передовсім безпековий фактор. Як реалізувати це все під час децентралізації, надаючи місцевому самоврядуванню всі права, які треба дати (відповідно до Європейської хартії місцевого самоврядування та європейських практик), але при цьому зберігаючи мир і безпеку всередині нашої країни», – пояснив лідер провладної партії.

Частина учасників дискусії погоджуються з цією думкою, наголошуючи, що випадки сепаратизму стали можливими через відсутність тих запобіжників, які нині обговорюються.

Чи залежатиме текст змін до Конституції від мирних переговорів у рамках Мінських угод, та чи можуть підходи до «питання миру», озвучені на переговорах, вноситися в реформу децентралізації?

Олександр Солонтай наголошує, що змішувати ці дві сфери – неприпустимо.

«Тема змін до Конституції, які мають на меті створити прозоре, спроможне та дієве місцеве самоврядування, і тема зовнішньої політики не можуть бути пов’язані. Та й за логікою вони не є пов’язаними. Це суто внутрішнє питання України, як їй організувати життя місцевих громад, і це не може бути предметом мінських чи інших зовнішніх перемовин. Це все одно, що обговорювати на міжнародних майданчиках наші сімейні стосунки! Це питання суто внутрішньої політики – як в Україні влаштована система громад та місцевого економічного розвитку, як люди керують своїми містами, містечками і селами», – стверджує експерт.

Реформа децентралізації в Україні започаткована Верховною Радою попереднього скликання та урядом за попереднього президента Петра Порошенка. Зокрема, виросла частка місцевих бюджетів у фінансовій системі країни, а значна частина українців об’єдналася у більш ніж тисячу об’єднаних територіальних громад.

25 лютого з ініціативи партії «Слуга народу» розпочалося обговорення продовження реформи децентралізації в Україні. На першому етапі, в Києві, до дискусії долучилися представники частини парламентських фракцій, іноземні дипломати, представники територіальних громад та їхніх об’єднань. Із 27 лютого до 4 березня обговорення проведуть у кількох регіонах: організатори запланували цикл зустрічей на місцях для представників місцевого самоврядування, громадськості, експертів та активістів за участю народних депутатів від мажоритарних округів.

Результати цього обговорення мають намір покласти в основу змін до Конституції України в частині децентралізації. Ці зміни, за задумом влади, мають набрати чинності до місцевих виборів, які, попередньо, плануються на осінь 2020 року.

Раніше президент України Володимир Зеленський відкликав поданий ним раніше проєкт закону «Про внесення змін до Конституції України (щодо децентралізації влади)» (реєстраційний номер 2598) і анонсував, що законопроєкт доопрацюють.