Як жителі польських міст залучені у реформування і зміну власних міст? Як відбулася реформа децентралізації у Польщі? Та як можна використати досвід Польщі для децентралізації в Україні? У Любліні провели черговий вишкіл у «Школі мерів».
Жителі Любліна вигадали понад 107 проектів із озеленення міста
Наразі місто Люблін реалізує найбільшу в Польщі кількість спільних із українськими містами проектів. Близько 40 міст України використовують його досвід. Як же жителі цього міста впливають на його стратегію розвитку?
Децентралізація у Польщі втілена не лише на рівні передачі прав містам та повітам. Так, місцева влада Любліна має більше реальних повноважень щодо управління містом, ніж державна влада у столиці, і сама вирішує, як витрачати кошти на потреби міста, на втілення різних проектів тощо. При цьому до проектів залучені й самі жителі міста. Як розповідає представник відділу співпраці із неурядовими організаціями у місті Люблін Анна Махоцка, існує так званий «громадський бюджет» міста, що наразі складає 15 мільйонів злотих. Його витрачатимуть на проекти, які розробляють і пропонують жителі. Долучитись можуть абсолютно усі охочі.
Жителі міста складають свої проекти, а потім уряд міста визначає, чи можна їх реалізуватиАнна Махоцка
«Жителі міста складають свої проекти, а потім уряд міста визначає, чи можна їх реалізувати. Потім під час відкритого голосування жителі голосують за проекти аж до моменту, поки на все буде використаний затверджений бюджет», – розповідає Махоцка. Кожного року втілюють приблизно від 25 до 30 проектів: інвестиційних та/або культурних. Головним у цьому громадському бюджеті Махоцка називає порядок голосування. Він також узгоджується із жителями щороку.
Новою ініціативою в цьому році у Любліні став проект із озеленення міста. У грудні оголосили, що бюджет для цього становитиме 2 мільйони злотих. «Ми дуже здивувались рівнем зацікавленості громадян – від жителів отримали понад 107 проектів. Але тут процедура буде відрізнятись. Не жителі голосуватимуть, а спеціальна комісія експертів у цій галузі, вони вирішуватимуть, який проект буде кращим. Цей «зелений бюджет» дуже гарно розвинувся», – додає Махоцка. Втім, цей «громадський бюджет» і проекти від жителів – не єдиний спосіб долучитись до «будування» власного міста, існують й інші.
Жителів Любліна також залучають і до написання стратегії міста. До цього долучилося понад 100 осіб, завдяки чому місто відмовилось від послуг консалтингових компаній. Писали стратегію бізнес, університети, громадський сектор і міська влада.
Як розповів директор відділу стратегії та опіки інвесторами Маріуш Саґан, колись Люблін був на останньому місці у рейтингу великих міст Польщі, а протягом останніх 7 років вдалось побудувати «нове місто з нуля».
Гдиня – це ще один приклад польського міста, розвиток і врядування якого багато в чому залежить від жителів.
«Показником успішності стратегії міста Гдиня є те, чи задоволені жителі своїм рівнем і якістю життя у цьому місті», – зазначає голова відділу стратегічного розвитку міста Катаржина Грушка. Стратегія міста написана на основі побажань жителів, які ті висловлювали протягом 3 місяців в онлайн-голосуванні на сайті.
Грушка каже, що вони пишаються тим, що стратегія міста така коротка (містить 30 сторінок) і написана дуже простою мовою, зрозумілою для громадян.
Це друга головна реформа у Польщі – Становський
Кшиштоф Становський – дисидент, активіст, екс-заступник міністра закордонних справ Польщі та екс-президент Фонду міжнародної солідарності, називає реформу децентралізації другою головною реформою у Польщі. І наголошує: дуже важливо те, що її швидко реалізували.
Cьогодні в Україні треба масово об’єднати громадиКшиштоф Становський
«Це була реформа місцевого самоврядування. Це означало, що «прямо після «Майдану» їдемо на території. Ця реформа вносила зміни до 94 законів, і це було зроблено за 180 днів після сформування першого уряду. Було два основних етапи проведення: створення самоврядних гмін та створення повітів і воєводств. Сьогодні маємо 2500 гмін. Зрозуміло, що ця ситуація відрізняється від того, що сьогодні в Україні, в якій треба масово об’єднати громади. У нас громади із часом стали менш спроможними, вони були спроможні у час об’єднання, але частково втратили свою спроможність», – розповів Кшиштоф Становський під час зустрічі у Любліні з учасниками третьої української «Школи мерів», які проходили стажування у Польщі.
«Школа мерів» – це сертифікована освітня програма підготовки міських голів та кандидатів на цю роль, а також їхніх команд, до управління містами в умовах децентралізації. Сім чинних українських міських голів були учасниками першої і другої програми. А саме керівники: Маріуполя, Миколаєва, Скадовська, Вугледара, Боярки, Житомира та Каховки.
Політик також розповів, що автор реформи децентралізації Єжи Регульський планував її під час перебування у в’язниці, коли ще не було навіть і мрії про впровадження реальних змін.
«Тому, коли з’явився шанс ухвалення закону, вони були готові інтелектуально, мали досвід реальної праці. Важливо те, що Єжи Регульський – міністр, відповідальний за впровадження змін, не мав жодних інших обов’язків. Відповідав тільки за це», – зауважив Становський.
Кшиштоф Становський наголошує, що тоді головною була передача 2,5 тисячам гмін багатьох повноважень і поділ фінансів. Основними пунктами стали: реальний поділ компетенцій, незалежні фінанси: рахунок у банку, кредити, а також те, що місцеве самоврядування мало локальне публічне майно і було власником майна. А урядовий апарат міг здійснювати контроль тільки над юридичними питаннями.
«Тобто, адміністрація може зупинити рішення тільки в тих ситуаціях, коли це є порушенням закону. Ще важливим став і принцип субсидіальності: відповідальні – люди. Якщо вони не можуть вирішити питання – за це береться гміна. Якщо гміна не вирішує – тоді воєводство, а за воєводством вже йде уряд».
Реформа освіти
Зараз система освіти у Польщі радикально децентралізована: власник школи – місцеве самоврядування. Міністр визначає стандарт, проводить іспити і визначає, які мають бути кінцеві результати. А наповнення програми, її зміст, форма, процеси та інші деталі – на плечах у міста та сіл.
Кшиштоф Становський каже, що 25 років тому ситуація з освітою у Польщі була такою: дуже якісна освіта для дуже маленької групи, і жахлива – для великої кількості учнів. Відтоді ситуація змінилась: питання передачі селянам повноважень контролю освіти було неоднозначною ідеєю. Але, як виявилося, що це саме «селяни» були найбільше зацікавлені в якнайкращих освітніх послугах для своїх дітей.
«Дійшло до ситуації, що батьки із міст почали віддавати свої дітей у сільські школи. Підручники такі самі, комп’ютери такі самі. Але чим відрізняються сільські школи? Менше дітей у школі, менше дітей у класі, більше безпеки. І це є дуже важливим фактором, що показав, що змінилось за цей час», – розповів екс-заступник міністра.
Ми не такий щасливий народ як українці – Становський про спроби реформувати країну
На думку Кшиштофа Становського, Україна мала більше шансів змінити своє майбутнє, аніж інші країни, однак українська влада повинна була провести реформу децентралізації якнайшвидше, чого, на його думку, так і не відбулося.
«Кожні 50 років є шанс. В момент, коли ми будували «Солідарність» (польський рух – ред.), була війна в Афганістані. Друге: на двох посадах у світі було двоє людей, які розуміли польське питання. Тобто, було вікно можливостей, але це могло закінчитись по-різному. Зрозуміло, що є такі народи, що набагато щасливіші і кожні 5 років пробують (в Україні – ред.). Але, я би сказав, що це небезпечно. Реформа Бальцеровича була зроблена за 90 днів після сформування першого уряду в Польщі. Це можна було зробити в Україні? За 100 днів після президентських виборів можна було зробити реформу? Після Революції гідності можна було все», – наголошує Становський.
Він вважає, що нині в Україні буде важче втілити реформу децентралізації. Він також наголошує, що після революції у Польщі були готові до втілення реформ, а також вже мали конкретних людей, що стануть майбутніми очільниками міністерств та інших органів влади. Наразі у Польщі ніхто не сумнівається, що українці достойні мати свою незалежну деражву, каже Становський. Однак виникають питання: «А що ж далі: після Революції гідності?».
Польський досвід децентралізації з українським порівняти не можна – Гаврилечко
Економічний і політичний експерт Юрій Гаврилечко, коментуючи реформи, які сьогодні відбуваються в Україні, наголошує, що наразі немає потрібного комплексного підходу, який колись був у Польщі. Експерт вважає, що польський досвід децентралізації з українським порівняти не можна.
У Польщі це не була окрема реформа децентралізації. Разом із нею було змінено багато речей: система освіти, охорони здоров’я, система перерозподілу коштів через бюджетЮрій Гаврилечко
«У Польщі це не була окрема реформа децентралізації. Разом із нею було змінено багато речей: система освіти, охорони здоров’я, система перерозподілу коштів через бюджет. А у нас кожна реформа чомусь окрема. Не буває окремо реформи децентралізації, не буває окремо реформи адміністративного устрою або державного управління. Це як? У Польщі це був системний підхід, який базувався на зміні в територіально-адміністративному поділі. І вже після цього на це накладались інші реформи і працювали разом», – зазначає Гаврилечко.
Експерт додає, що в Польщі люди, які розробляли реформу децентралізації, були понижені у громадянських правах і не мали можливості ні вони, ані члени їхніх родин впродовж 10 років після початку реалізації реформи брати участь в управлінні місцевими громадами.
«Це було зроблено для того, щоб не було особистих інтересів і не було конфліктів інтересів надалі. В Україні нічого подібного не було. Децентралізація в Польщі проводилась не тому, що комусь подобалось слово децентралізація, а за для оптимізації, з одного боку, бюджетних потоків, а з іншого – задля більшої керованості в громадах і, відповідно, вирівнювання рівня життя в різних регіонах Польщі. Нічого подібного в Україні при ухваленні законів про добровільне об’єднання територіальних громад не було», – каже Гаврилечко.
На його думку, реформи мали б відбутись у такі основні етапи: процес відбору експертів, що ставлять проблему, розробляють законодавство; друге – на рівні імплементації зняття можливого конфлікту інетерсів; третє – це ухвалення послідовно пакетів законопроектів; і четверте – це реалізація.
«У нас в уряді готують реформи. Уряд – це що? Виконавча гілка влади.Уряд має виконувати закони, а не готувати їх», – зауважує Гаврилечко.
Також він не погоджується із думкою Кшиштофа Становського про «швидке втілення реформи децентралізації».
«Велика швидкість потрібна при дезінфекції. А у всьому іншому потрібна швидка структура і послідовність дій», – вважає експерт.
Лациба: бажання людей об’єднуватись набагато більше, ніж готовність центральної влади це підтримати
Експерт «Реанімаційного пакету реформ» Максим Лациба прокоментував для Радіо Свобода проведення реформи децентралізації в Україні. Успіхами він називає фінансову реформу 2015 року: «Збільшили кількість надходжень у місцеві бюджети, фактично удвічі. І цим значно підвищили можливості і спроможність місцевого самоврядування в Україні. В першу чергу великих міст, міст обласного значення. І тоді з’явився ресурс для розвитку міст. Якщо подивитись актуальні опитування, то рівень довіри до місцевих голів і місцевих рад став вдвічі, а в деяких випадках втричі більший, аніж рівень довіри до парламенту та уряду».
Зараз уже 366 територіальних громад об’єдналися. До кінця року ще десь у 200-250 громадах мають відбутися вибори. Йде реконструкція шкіл, садочків, інфраструктуриМаксим Лациба
Також позитивними Лациба називає законодавство про добровільне об’єднання територіальних громад: «Зараз уже 366 територіальних громад об’єдналися, вже працюють, обрали свої органи влади. До кінця року ще десь у 200-250 громадах мають відбутися вибори і будуть створені ці громади. Це – нова країна, це – нова територія, нові органи влади, по-новому обирають. Вони набагато відкритіші, там значно більші йдуть надходження у бюджет. Йде реконструкція шкіл, садочків, інфраструктури. Люди почали бачити ефект від цього обєднання. Має бути таких об’єднань 2,5 тисячі».
Однак експерт наголошує, що уряд України не сприяє об’єднанню громад. Саме тому, за його словами, із 2016 року ситуація в Україні майже не змінилась.
«Бажання людей об’єднуватись набагато більше, ніж готовність центральної влади це підтримати. Люди обєднуються, проводять збори села, а потім чекають по півроку рішення ЦВК, щоб провести вибори, адже ЦВК політично заангажоване і залежне від центральної влади. Уряд України зараз не сильно сприяє об’єднанню і не поспішає приєднувати ці об’єднані громади, як того вимагає закон, одразу до відносин міжбюджетних із Мінфіном. З боку Адміністрації президента йде саботаж децентралізації. Тому що там зацікавлені, щоб залишались районні державні адмністрації і голови РДА, яких призначає президент особисто і ставить перед ними завдання із забезпечення його політики, я б це назвав «повзуча децентралізація», – зазначає експерт «Реанімаційного пакету реформ» Максим Лациба.
Траплялись випадки, коли у ЦВК України відмовлялись призначати вибори в окремих громадах і суд визнавав ці рішення законними.
У рамках політики децентралізації особливо зросли доходи місцевих бюджетів. Про це 14 вересня заявив президент України Петро Порошенко під час зустрічі з представниками українського та іноземного бізнесу.
«Особливо зросли в рамках політики децентралізації доходи місцевих бюджетів і видатки на розвиток. В окремих територіальних громадах вони зросли в 7-10 разів», – наголосив президент.
