«У владі мало хто розуміється на місцевому самоврядуванні» – депутат від УДАРу

Гості «Вашої Свободи»: Наталія Новак, заступник голови парламентського Комітету з питань державного будівництва та місцевого самоврядування, народний депутат від УДАРу; Марина Ставнійчук, радник президента України, керівник Головного управління з питань конституційно-правової модернізації Адміністрації президента України.

Дмитро Шурхало: Минулого тижня президент повідомив про початок реформи місцевого самоврядування, яка розрахована на кілька років. Зараз кажуть, що вона має тривати до 2017 року. Реформа розділена на декілька етапів.
Пані Ставнійчук, які це будуть етапи? Яка загальна мета цієї реформи?
​
Марина Ставнійчук: Очевидно, що мова йде про серйозне вдосконалення регіональної політики в Україні, про надання можливості збалансовано розвиватися регіонам України, про визнання не лише за територіальними громадами права на місцеве самоврядування, але й створення умов для насамперед спроможності територіальних громад і спроможності всього місцевого самоврядування. І практично це серйозний намір реформувати регіональну політику в Україні.

– А що буде першим етапом цієї реформи?

Марина Ставнійчук: Це не перша спроба чи не перші підходи до реформи місцевого самоврядування в Україні. Насправді у той час, коли Конституція України заклала засади розвитку місцевого самоврядування в Україні, дійсно дала можливість ще в 1996 році розвиватися місцевому самоврядуванню, був зроблений перший крок.

На сьогоднішній день ми бачимо, що політика держави, політика сприяння розвитку місцевого самоврядування є насправді недостатньою. Тому, очевидно, насамперед, якщо говорити про повсюдність, про субсидіарність, про дійсно спроможність місцевого самоврядування і побудову місцевого самоврядування на тих принципах, які передбачає Європейська хартія з місцевого самоврядування і цілий ряд протоколів до неї, то необхідно підготувати країну до цього, підготувати людей у першу чергу, підготувати систему місцевого самоврядування.

– Країну ще свого часу почав готувати віце-прем’єр Роман Безсмертний у 2005 році. І країна так готується.

Марина Ставнійчук: І цей досвід треба врахувати. І саме з огляду в тому числі на досвід Романа Петровича, зроблені були акценти у першому періоді реформи місцевого самоврядування…

Ви вже сказали, що поділяється реформа на два етапи. Тобто перший – це підготовчий період, коли насправді людям буде надано на рівні держави, на рівні законодавчих актів можливість щоденного управління державними справами, починаючи від зборів громадян за місцем проживання, починаючи від місцевих ініціатив, закінчуючи інструментом місцевого референдуму, як найбільш серйозної форми впливу на місцеве самоврядування, на управління справами. Це перший крок.

Далі. Безумовно, що підготовчому періоді варто і слід розвивати міжмуніципальне співробітництво і можливість територіальним громадам об’єднуватися. Отже, і в цьому плані це є серйозне завдання і серйозні напрямки реформи.

– Об’єднання громад – це про що йдеться? Що об’єднуються сільради чи райони міста?

Марина Ставнійчук: Різні форми. Якщо ми говоримо про міжмуніципальне співробітництво, то це об’єднання для вирішення тих чи інших соціально-економічних завдань.

– А хто в даному випадку має об’єднуватися?

Марина Ставнійчук: Якщо ми говоримо про об’єднання територіальних громад у власному розумінні, у добровільне об’єднання територіальних громад, то варто про це говорити детальніше, але мова йде дійсно про реальне об’єднання територій громад, повноважень і утворення відповідних органів місцевого самоуправління на території об’єднаних громад.

Але це завдання другого етапу. На першому етапі варто дати інструмент людям, щоб люди розібралися, як їм краще керувати своїми територіями.

– У нас більшість реформ важко назвати вдалими, які так швидко і дієво реалізуються. Але реформа місцевого самоврядування (тези про це присутні у всіх політичних сил: і в опозиційних, і в тих, які представляють владу), яка найменше реалізується, до якої в останню чергу підходять в силу її такої непідйомності чи важкої підйомності.

Наталія Новак: Справа в тому, що місцеве самоврядування – це є дуже чуттєвим питанням для європейської спільноти. І я думаю, що у нашій владі взагалі мало хто розуміється на місцевому самоврядуванні, крім тих, хто саме займається тим на місцях, а верховна наша влада – взагалі місцеве самоврядування поза її увагою. Крім тільки тих лозунгів, на яких наголошується, як мантра, що нам треба розвивати місцеве самоврядування.

Насправді, коли ми бачимо все законодавство, яке приймається, то немає, так би мовити, моніторингу чи вивчення цих законопроектів, які проходять Верховну Раду, саме на наявність там місцевого самоврядування, чи це якимось чином зачіпає права місцевого самоврядування чи ні.

І таким чином, чим більше ми ухвалюємо законопроектів, тим більше ми зачіпаємо місцевого самоврядування. Це стосується фінансів. Коли, наприклад, сьогодні підірвана фактично основа місцевого самоврядування. Тобто, у нас сьогодні місцеві громади не мають закріплених фінансів. Немає фінансів, то можна скільки завгодно говорити про місцеве самоврядування, воно не буде розвиватися.

Тому питання пов’язане не тільки саме з місцевим самоврядуванням, а з бюджетом країни, про те, які податки зробити місцевими, щоб місцева громада могла дійсно виживати і ще розвиватися, а не просто так…

– Отже, проблема фінансів є першопочатковою, я так зрозумів.

Наталія Новак: Не тільки проблема. Основа місцевого самоврядування. А це фінанси, майно і земля. Майна майже не залишилося, воно все приватизоване. Із землею вже, мабуть, справа скоро буде добігати кінця. Крім земель сільськогосподарського призначення. Фінанси – їх просто місцеві громади не бачать.

– Отже, фінансів не бачать, землі мало, майна немає. З чого ж починати?

Марина Ставнійчук: Якщо сказати, що ніхто не моніторить ситуацію у владі, яка є, це, мабуть, буде не до кінця правильно.

Пані Наталю, я скажу Вам, що разом з асоціаціями місцевого самоврядування за останній період часу, ми провели серйозний моніторинг законодавства, яке вже прийняте за останні роки в Україні, а також тих законопроектів, які сьогодні є у Верховній Раді або ж з ініціативи уряду, або ж з ініціативи народних депутатів.

І Ви правильно підмітили тенденцію. Тенденцію цю відмічаємо ми в робочій групі, яка готувала проект концепції розвитку місцевого самоврядування, про цю тенденцію, як негативну, говорив президент України на Раді регіонів, про те, що центральні органи влади при тому, що декларується підтримка місцевого самоврядування, насправді централізують відповідні повноваження насамперед у питаннях розподілення ресурсів і використання ресурсів, які є на місцях.

З тією метою в концепції місцевого самоврядування серед підготовчих дій, якраз ми на цьому зупинилися, одна з серйозних складових є питання повністю аналізу і пропозицій, які пов’язані з веденням бюджетної і податкової політики в державі. Це серйозне питання, яке також вимагає уважного, прискіпливого аналізу і пропозицій.

– Тобто, у нас реформа починається з того, що все аналізується, я так розумію. Чи, можливо, спочатку проаналізувати варто, а потім починати реформу?

Марина Ставнійчук: Насправді реформа місцевого самоврядування (і це об’єктивно) дійсно є складною, інституційною реформою, системною. І якщо до неї підійти з легкістю, не давши на першому етапі повної оцінки стану, реального стану місцевого самоврядування, реального стану державної регіональної політики, то навряд чи правильно буде побудований алгоритм цієї реформи.

– Який алгоритм? От я дивлюся, як сказала пані Новак, землі мало, майна немає, фінансів не бачать. Тобто, щоб узяти фінанси, очевидно, потрібні податки. Щоб були податки, то, очевидно, якісь із них мають бути делеговані на місця.

Марина Ставнійчук: Безумовно. Про це саме і йдеться. І в тому числі, якщо говорити про податки і про введення збалансованої державної політики, то перерозподіл у державній податковій політиці повинен бути.

– А як цей перерозподіл виглядатиме?

Марина Ставнійчук: І повинні бути місцеві податки і збори, які дадуть можливість наповнювати насамперед місцеві бюджети.

З іншого ж боку, тут же ж питання серйозних державних дотацій до розвитку територіальних громад насамперед. Сьогодні більша половина територіальних громад з державного бюджету дотується державними коштами. І це є серйозна проблема. І нам треба бачити і цю проблему.

– І як це вирішується?

Марина Ставнійчук: Насамперед через перерозподілення місцевих податків і зборів, надання можливості визначати місцевим радам саме ті податки і впливати, принаймні, на розмір тих податків, які можуть збиратися на місцях. З іншого боку, повинна бути зовсім інша інвестиційна політика, надання можливостей для того, щоб вкладалися кошти у розвиток…

– Інвестиційна політика – президент каже, що у нас весь час покращується інвестиційна політика.

Марина Ставнійчук: Чи покращується, чи ні, але це є серйозна проблема для регіонів.

– Пані Новак, як Ви вважаєте, наскільки у нас місцеві ради готові до того, щоб визначати податки? Чи не виникне тут якихось серйозних конфліктних ситуацій, що хтось буде дуже незгодний з тим, як податки визначила місцева влада, і центральній владі доведеться…?

Марина Ставнійчук: Це на рівні законодавства має бути визначено. Ви ж не плутайте.

Наталія Новак: У нас уже була підготовлена концепція і надрукована у 2010 році. Вона була передбачена програмою президента, коли йшов на вибори, то один із розділів передбачав саме також розвиток місцевого самоврядування. Ми знову тепер розробляємо ще одну концепцію. І не провівши аналіз, чому у нас пробуксувала минула концепція. І майже три роки пройшло, ми нарешті дійшли до місцевого самоврядування, і то тому, що щось треба робити, тому що місцеві громади не виживають.

При тому, що сказав президент, те, що помітила вся преса, він сказав, що місцеві громади повинні навчитися заробляти кошти самі. Тобто, грошей немає і не буде, ідіть і працюйте. Це приблизно звучало так.

От коли читаєш, будь-який пересічний громадянин буде читати, я думаю, що він десь через 15 хвилин закине це, тому що будь-яка реформа місцевого самоврядування – це якісь лозунги, якісь тенденції, що пересічному громадянину взагалі...

– Якраз пересічний громадянин гасла добре розуміє.

Наталія Новак: Громадянин розуміє що? Що він хоче жити там, де він живе, і він хоче жити там добре. Все інше – йому повинні зробити якийсь такий механізм, щоб він міг саме досягти того рівня життя, як, наприклад, хоча б не гірше, ніж у Європі.

– От кажуть про місцевий референдум як механізм.

Наталія Новак: Що зробили? Приймали закон про всеукраїнський референдум, по дорозі викинули закон про місцевий референдум. Принаймні, поки ми не прийняли нового закону про місцевий референдум, то можна було б, щоб хоча діяв старий закон про місцевий референдум. Тому що той закон, який нам подав уряд, Кабмін, він є недосконалий. І експерти (от нещодавно було парламентське обговорення цього закону) дійшли висновку, що взагалі краще відправити і переписати, написати новий. Тому що переробляти його – це буде собі дорожче.

– А це які експерти сказали?

Наталія Новак: Це парламентський комітет. Там були присутні багато громадських організацій, були присутні депутати Верховної Ради. І всі обговорювали саме цей законопроект. Були присутні мери міст на цьому парламентському круглому столі.

Далі. Що стосується податків? Дійсно, податки встановлюються законодавством України.
Причому як податки, які надходять до державного бюджету, так і місцеві податки і збори. Сьогодні ті місцеві податки і збори, саме за рахунок чого повинні наповнюватися місцеві бюджети, є такими мізерними, що за рахунок їх не проживеш.

Те, що казала Марина Іванівна, що є субсидії, дотації, які надходять до місцевих бюджетів на виконання тих моментів і пунктів законів, які передбачені чинним законодавством, то насправді оці дотації перетворили сьогодні місцеві громади в жебраків, які ходять у Кабмін із простягнутою рукою, кожен, маючи якісь певні знайомства, зв’язки, намагається для своєї територіальної громади «вибити» більше, ніж для іншої територіальної громади. Тобто,це така «маленька ковдра», яку кожен тягне на себе, але на всіх її не вистачить.

Далі. Ми ввели такий податок, як на майно, на нерухомість.

– Так. Він теж мав іти на місцеві.

Наталія Новак: На місцеві він і йде. Але його вже настільки крутили і так, і так. І з чого виходили? Аби в нас ті, хто має більше майна, заплатили якомога менше, що давайте спочатку буде більше 120 метрів доплата, а тепер давайте 250, а якщо будинок, то давайте і 500. І дійшли таким чином до того, що податкова база настільки звузилася, що місцеві громади знову залишилися у програші.

Тому я і кажу, що можна розробляти концепцію. Але насправді ніщо не заважає уряду кожного дня крок за кроком робити щось для місцевого самоврядування. А те так: от давайте ми почекаємо…

– А що саме? От Ви кажете: крок за кроком.

Наталія Новак: А той же самий податок на нерухомість. Що заважало його ухвалити у такому вигляді, щоб дійсно місцеві громади могли наповнювати бюджет? Закон про місцевий референдум.

– Пані Ставнійчук, що заважало?

Марина Ставнійчук: Питання місцевого референдуму (я тут з пані Наталею абсолютно згодна, я брала участь у круглому столі, який проводив позаминулого тижня Комітет Верховної Ради з питань державного будівництва і місцевого самоврядування) було чи не ключовим на цьому обговоренні. І було дві позиції: або ж доопрацьовувати законопроект, який ухвалений Верховною Радою у першому читанні про місцевий референдум, або ж почати з нуля. Хоча для мене зрозуміло, що без напрацювань щодо цього законопроекту все рівно не обійдеться.

І я, як голова Координаційної ради з питань розвитку громадянського суспільства при президентові України, звернулася до комітету з проханням, з рекомендацією, практично з пропозицією, що давайте спільно у плані місцевої демократії складемо план законодавчих робіт і не лише, що торкається місцевого референдуму, бо насправді це виключний механізм у місцевому самоврядуванні, а почнімо з простіших форм впливу людей на діяльність органів місцевого самоврядування.

– А саме?

Марина Ставнійчук: Ну, ті ж саму збори, ті ж самі консультації різних видів при прийнятті тих чи інших рішень, ті ж самі форми самоорганізації населення. Тобто є цілий спектр, уже давно напрацьовано і нашим громадським сектором, і європейські практики працюють.

– Що заважає це втілювати?

Марина Ставнійчук: Так от, я ж кажу, що я звернулася з такою пропозицією, що давайте разом складемо план за 2013 рік, нарешті перестанемо говорити, а закриємо питання розвитку місцевої демократії в Україні у вигляді відповідних законодавчих ініціатив.

– Так що ж заважає їх втілювати?

Марина Ставнійчук: Так це ж треба до парламенту. Це ж від них залежить.

Ми звернулися з пропозицією. У координаційній раді є цілий ряд напрацювань. Ми працюємо з громадським сектором. Ми готові всі напрацювання дати, більше того, спільно з комітетом відпрацювати.

Наталія Новак: Насправді достатньо законодавства сьогодні.

– Мені навіть важко уявити, що можна на рівні зборів вирішити, яке питання. Особливо, якщо це стосується якогось комунального господарства, не просто замести територію, а чогось складнішого.

Марина Ставнійчук:А я Вам скажу, що і законодавства недостатньо, пані Наталю. Тому що Ви тільки що сказали, що немає місцевого референдуму, випав з правового регулювання. Гірше, краще, але закон був. І я тут, як експерт у сфері виборчого права, у сфері права на участь у референдумах, кажу, що гірше, краще, але регулювалося питання проведення місцевого референдуму. Сьогодні правовий вакуум, незаповнене правове поле. Це треба зробити.

Але законодавство є, скажімо, і про збори громадян, але воно радянське, старе, немає механізму, як ті рішення, які приймають…

– А хтось напрацював, принаймні, проект?

Марина Ставнійчук: Так от, я ж Вам кажу, що сьогодні на рівні громадського сектору є і пропозиції на рівні пропозицій і на рівні законопроектів. Єдине, що законодавцю, спільно з тим же президентом, з тим же урядом, треба сідати і напрацьовувати відповідні зміни до законодавства з тим, щоб усе-таки був вплив. Бо сьогодні консультації є так само в законодавстві, проводяться консультації. І що? Як вони впливають на рішення місцевих рад?

– А як зробити так, щоб впливали, пані Новак?

Марина Ставнійчук: Надати обов’язковий характер.

Наталія Новак: У нас є достатньо непоганий закон про місцеве самоврядування в Україні. Якби хоча б його дотримуватися!

– А хто його не дотримується?

Наталія Новак: Не дотримується влада чинна, тому що вона весь час намагається звузити права місцевого самоврядування.

У нас є закон про місцеві державні адміністрації. І отут треба попрацювати, щоб дати більше повноважень саме місцевим громадам і менше дати повноважень місцевим адміністраціям, які повинні бути просто «оком президента на місцях» і спостерігати за тим, як, скажімо, у Франції, префектури, чи дотримуються закони.

– До речі, пригадую, що була така ситуація, що за президента Ющенка була передбачена реформа. Там передбачалося скасування на рівні районних державних адміністрацій. А у цій концепції як передбачено?

Марина Ставнійчук: На другому етапі йдеться про перерозподіл повноважень між органами місцевого самоврядування і державними органами на місцях.

Наталія Новак: Це важливо, так.

Марина Ставнійчук: Це насправді дуже важливо.

Ми сьогодні говоримо про конституційну реформу. І насамперед те, що стосується конституційних засад, Конституційна асамблея у цьому плані дає цілий ряд пропозицій, які сьогодні напрацьовуються на рівні концепції змін до Конституції України. Найближчим часом у нас уже в плані і готові пропозиції законодавчого плану.

Але я хочу, щоб ми почули одне одного. От: влада, влада, влада… Пані Наталю, Ви теж влада.

– Ні, вони – опозиція.

Марина Ставнійчук: Почекайте, влада і опозиція – це також влада у парламенті. Сьогодні Ви заступник голови профільного комітету Верховної Ради України. Я у Вас хочу запитати: скажіть мені, будь ласка, які проекти сьогодні в комітеті профільному (я не в опозиції, я з Вами не конфліктую, я хочу конструктивної співпраці) з тих питань, які Ви сьогодні озвучили, готові законодавчі пропозиції? Що сьогодні в комітеті є?

Наталія Новак: Сьогодні є декілька законів по Києву, що стосується і оголошення виборів у місті Києві, що стосується об’єднання постанов…

Марина Ставнійчук: Це не закон, це постанова лише.

Наталія Новак: Постанова. Але закон про внесення змін до закону про столицю. Це вже закон іде. Об’єднання посад київського міського голови, голови КМДА. Зараз готується закон про внесення змін до закону «Про вибори місцевих рад, міських, селищних, сільських голів». Сьогодні є закон про місцевий референдум.

Марина Ставнійчук: Але це всі законопроекти, які були раніше.

Наталія Новак: І сьогодні також є закон про відміну закону про референдум.

Це свідчить про те, що насправді (Ви кажете проте, що необхідно багато законів) самоврядування не буде діяти, поки не буде діяти Конституція України і основоположні закони.

От президент каже: хай громади заробляють, залучають інвесторів. Із задоволенням! Мер, наприклад, знайшов якогось інвестора. Інвестор прийде. Але враховуючи, що у нас український суд – «найсправедливіший суд у світі», що у нас корупція, що у нас податкова, що у нас прокуратура, то у нас інвестор тільки подумати встигне про свій інвестиційний проект, а далі він нікуди не рухатиметься, тому що йому треба…

– Ми знову перейшли на питання загальнодержавного рівня.

Марина Ставнійчук: Але важливий аспект насправді.

– Безперечно, це важливий аспект.

Наталія Новак: Але ми кажемо, що, якщо ми хочемо мати самоврядування, треба, щоб діяла Конституція України, щоб діяли закони, щоб діяли суди. Інакше з місцевим самоврядуванням буде те ж саме, що і в країні.

– А як має бути у Києві, згідно з цією реформою? Буде мер, який поєднуватиме посаду голови адміністрації, чи мер окремо, а голова адміністрації окремо? Чи це ще не той етап, до якого у розробці реформи дійшли?

Наталія Новак: Ну, тут усі знають це питання, хто цікавиться.

Марина Ставнійчук: Я думаю, що краще Наталії Василівні адресувати це запитання.

– Чекайте! Ви ж реформу представляєте.

Марина Ставнійчук: Почекайте! Краще на теперішньому етапі це питання адресувати Наталії Василівні, тому що вона представляє законодавчу владу.

Наталія Новак: Місцеве самоврядування – це більш вузьке питання.

– Тобто, у Вас немає бачення цього питання?

Марина Ставнійчук: Як немає?

– Чи у президента немає бачення цього питання?

Марина Ставнійчук: Звичайно, що є. Особливість місцевого самоврядування…

– Вибачте, а можна сказати однозначно, це має бути одна посада чи дві?

Марина Ставнійчук: Звичайно, дві (посада і київського міського голови, і посада голови КМДА – ред.). З часом.

Наталія Новак: Якщо дві, але тоді голова КМДА повинен тільки спостерігати.

Марина Ставнійчук: Контрольні функції.

Наталія Новак: Так. Тому що мер, який йде на вибори зі своєю програмою і не має важелів її реалізувати, однозначно тоді буде брехати територіальній громаді, що я прийду, я зроблю, але в нього немає виконавчого органу.

Марина Ставнійчук: Пані Наталю, я з Вами абсолютно згодна. Мер, який всенародно обирається, повинен мати всі важелі впливу.

– Досвід поєднання посад себе не виправдав за Омельченка, за Черновецького?

Наталія Новак: Ви знаєте, ні. Є такі системи, скажімо, і в Австрії, де виконує мер міста.

– Так у Києві виправдав чи не виправдав?

Наталія Новак: Я вважаю, що виправдав. Але ми почали орієнтуватися на Черновецького і підробляти закон під нього, а не взагалі.