Оборонні закупівлі: який закон потрібен Україні?

В Україні не набув чинності очікуваний закон про оборонні закупівлі: 13 травня Верховна Рада відправила його проєкт на повторне друге читання. Це сталося через технічну проблему, а не через зміст законопроєкту чи брак політичної волі, запевняє Радіо Свобода голова Верховної Ради. Тим часом у цього документа, який може реформувати українську «оборонку», є потужні опоненти: і представники влади, і частина лідерів суспільної думки. Вони вказують, що законопроєкт має прогалини, недостатньо захищає українського виробника, але концентрує завеликий вплив у руках Кабміну. Прихильники ж документа говорять, що він перешкоджає корупції у закупівлях та наближає їх до стандартів НАТО.

Законопроєкт про реформу оборонних закупівель (2398-д), який не набрав достатньої кількості голосів 13 травня, буде ухвалено під час повторного другого читання, запевнив спікер Верховної Ради України Дмитро Разумков в ексклюзивному інтерв’ю Радіо Свобода.

Дмитро Разумков, спікер Верховної Ради України, під час інтерв’ю Радіо Свобода

Він пояснив його відтермінування саме технічними проблемами (браком голосів після перерви), а не відсутністю політичної волі чи іншими перешкодами.

«Об’єктивно це була технічна проблема. Тому що, коли оголошувалася перерва у засіданні на півтори години (зазвичай вона триває дві години), то після неї не вистачило буквально п’яти-шести голосів. Я думаю, що найближчим часом цей законопроєкт буде доопрацьований, там є деякі речі, які треба врегулювати», – заявив Дмитро Разумков. Але він іще раз уточнив, що основна причина повторного другого читання – саме технічні проблеми, а не ці правки.

Джерела Радіо Свобода в парламенті не під запис стверджують, що до низки депутатів Верховної Ради підходили певні особи і переконували не голосувати за цей закон.

Дмитро Разумков, відповідаючи на запитання Радіо Свобода про це, не заперечив того факту, що в документа є низка супротивників у парламенті.

«Завжди є ті, хто буде підтримувати певний законопроєкт, і ті, хто виступатиме проти. І я не бачу в цьому ніякої проблеми. Це нормально, і це завжди було в українському парламенті. Тут є й політична складова, є й принципова складова. Бувало таке, що це було пов’язано з приватними інтересами деяких особистостей, але це треба викорінювати з української політики, і особливо з українського парламенту», – вважає Разумков.

Хто протидіє законопроєкту про реформу закупівель для ЗСУ

Законопроєкт є реформаторським для української «оборонки», відтак він має опонентів у владі, визнає один із його авторів, член оборонного комітету Верховної Ради, депутат від «Слуги народу» Ігор Копитін.

«Дійсно, в законопроєкту є опоненти у владі. Я не буду переходити на особистості… До другого читання ми опрацювали аж 470 правок до нього. Але у другому читанні він набрав лише 220 голосів. Для нас це тривожна подія, адже законопроєкт має зробити оборонні закупівлі максимально відкритими для суспільства і зруйнувати корупційні схеми, які використовувалися роками. Законопроєкт не просто дозволяє державі ефективніше боротися з такими явищами, але й суттєво підсилює нашу обороноздатність», – аргументує депутат.

Законопроєкт зазнає шаленої протидії сил, які «в тіні» заробляють на нинішньому оборонному замовленні і точно не хочуть змін ані правил закупівель, ані відповідальних за нього чиновників, з якими в них роками налагоджена співпраця, пояснює в коментарі Радіо Свобода голова експертної організації StateWatch Гліб Канєвський.

«По-перше, чинна система державного оборонного замовлення є абсолютно корумпованою, і що найгірше – не дозволяє переозброїти ЗСУ сучасною технікою. Достатньо згадати, що ключові корупційні скандали ОПК, так званий «свинарчукгейт» чи закупівля вантажівок «Богдан Моторс» за завищеними цінами, стали можливим завдяки цілковитій секретності та зарегульованості ДОЗ, – пояснює експерт. – По-друге, хедлайнерами законопроекту про оборонні закупівлі були екс-міністр оборони Андрій Загороднюк та діючий заступник міністра економіки Світлана Панаіотіді, яка мала цілковиту підтримку також вже звільненого міністра Тимофія Милованова. Після звільнень захищати цей документ в ОП немає кому. А саме на Банковій приймається заключне рішення, якими будуть оборонні закупівлі».

За словами Гліба Канєвського, нинішні великі учасники ДОЗ вже отримали багатомільйонні замовлення завдяки політичним зв’язкам. І їм аж ніяк не вигідно розширювати коло учасників оборонного замовлення.

«Ця ситуація штучно стримує конкуренцію в ОПК, а відтак розвиток малих та середніх виробників і сучасних технологій», – підсумовує експерт.

Цілі: руйнування «залізної завіси таємності» і крок до стандартів НАТО

Законопроєкт «Про оборонні закупівлі» є початком абсолютно нової і прогресивної системи оборонних закупівель, яка відповідає євроатлантичним підходам – так оцінює документ один із його ідеологів, попередній міністр оборони України Андрій Загороднюк.

«Ключові реформаторські норми цього закону – це зниження корупційних ризиків шляхом запровадження більшої конкурентності, прозорості й передбачуваності оборонних закупівель, а також шляхом суттєвого зменшення рівня таємності при закупівлі різного озброєння й військової техніки. Скасування Державного оборонного замовлення як явища фактично руйнує «залізну завісу» таємності в оборонних закупівлях, а, як ми знаємо ще з часів запровадження системи «ПроЗорро», – саме прозорість є найкращим інструментом боротьби із ризиками як корупції, так і банальної бюрократичної недбалості й неефективності», – наголошує Загороднюк.

Цей майбутній закон також задовольняє головні вимоги і потреби оборонної промисловості, а його ухвалення стане сигналом для всієї міжнародної спільноти, що Україна готова рухатися до європейських стандартів у сфері оборонних закупівель, аргументує Андрій Загороднюк.

«Законопроєкт передбачає відхід від диктату ціни з боку замовників через радянську методику розрахунково-калькуляційних матеріалів, розроблену в свій час для умов планової економіки, – пояснює екскерівник Міноборони. – Цей анахронізм робить взаємодію індустрії з замовниками надзвичайно складною і дуже часто фінансово невигідною. І це гальмує розвиток оборонно-промислового комплексу і ставить під загрозу життя військовослужбовців через загрози низької якості виробленої продукції».

Законопроєкт про оборонні закупівлі – це ґрунтовний документ більш ніж на півсотні сторінок, який має два десятки авторів і розглядається в парламенті з осені минулого року.

Що конкретно зміниться, якщо цей документ зрештою стане законом? Про це Радіо Свобода розповіла учасниця його розробки, заступниця міністра економічного розвитку і торгівлі Світлана Панаіотіді.

Найважливіші моменти законопроєкту, на її думку:

• Конкурентні процедури закупівель для потреб оборони.
• Опис усіх процедур закупівлі.
• Електронний реєстр виконавців (тих, хто постачає товари й послуги для оборони).
• Передбачене законопроєктом затвердження типових державних контрактів.
• Впровадження критерію «життєвий цикл» озброєння, військової і спеціальної техніки.
• Поступовий перехід до державного підтвердження якості. Воно відбуватиметься на основі підходів, що використовуються у відповідних стандартах НАТО.
• «Розтаємничення» ДОЗу: переважна більшість оборонного замовлення вже не буде таємною, крім деяких моментів, які варто захистити таємницею. Таким чином платники податків бачитимуть, як саме витрачаються їхні кошти для оборонних потреб України.

Ці підходи в українському законодавстві схвалюють західні експерти, зокрема – представники НАТО, визнає Світлана Панаіотіді.

«Ми мали консультації (з представниками НАТО) під час написання тексту і після нього, вони очікують ухвалення законопроєкту і позитивно висловлюються щодо наших намірів змінювати систему – особливо щодо надмірної засекреченості державного оборонного замовлення і підвищення громадського контролю в закупівлях, як це і має бути», – каже вона.

При цьому законопроєкт можна вдосконалити на етапі повторного другого читання, погоджується посадовиця.

«Ми націлені на конструктив: знайти і усунути недоліки, якщо дійсно в когось є конструктивні пропозиції, а не емоційні. Закон – великий, і щоб його було простіше ухвалити, ми відпрацюємо візуалізацію того, як будуть розподілятися і втілюватися повноваження. Я гадаю, що ми опрацюємо максимально ефективно всі зауваження, щоб вони були зняті, і щоб вийти на його ухвалення. Але і після того ми матимемо дуже великий шмат роботи: нам буде потрібно відпрацювати решту нормативної бази (це постанови Кабінету міністрів) як на рівні Міністерства економіки, так і на рівні Міноборони. І найважливіше – це імплементація (втілення в життя – ред.) закону, яка має відбутися», – визнає представниця Мінекономіки.

Не ухвалювати – чи доопрацювати?

Чи дійсно законопроєкт про оборонні закупівлі потребує правок, і яких саме?

Один із системних критиків цього документа – редактор видання «Цензор.Нет» Юрій Бутусов.

Він бачить у проєкті 2398-д такі вади й ризики для галузі:

• Міжнародні спеціалізовані організації, список яких складає Кабмін, не підпадають під загальні правила оборонних закупівель, зокрема – для них не потрібні конкурси.
• Отримують стимули спільні виробництва, виведені за межі України
• Контроль за якістю продукції, за її модернізацією, ремонтом, утилізацією, погодження документів щодо її очікуваної вартості – за все це відповідає Кабмін. Критиків закону обурює те, що це може означати не розподіл повноважень, а їхню концентрацію.
• Якщо оборонні товари купують за «неконкурентною процедурою», то порядок формування їхньої вартості теж визначає Кабмін.
• У законопроєкті не згадується ні президентський указ номер 59 про оборонне замовлення, ані його принципові положення, зокрема – необхідність створення Агентства з розвитку оборонних технологій, а також державного органу з реалізації військово-промислової політики.
• У контексті оборонних закупівель інтереси іноземних компаній захищені краще, аніж українських.
• Документ передбачає закупівлі на відкритій конкурентній основі деяких товарів або їхніх запчастин, які мали б бути засекречені або які варто купувати в українського виробника, який, проте, наразі не витримає прямої конкуренції з іноземним.
• У законопроєкті не розписані процедури планування і контролю та відповідальні за них.
• Україна не сформулювала стратегії розвитку свого оборонно-промислового комплексу ані в цьому законопроєкті, ані окремим документом.
• Законопроєкт передбачає державний контроль витрат на «оборонку», але водночас не містить достатніх кроків, щоб інвестиції в оборонну промисловість в Україні стали вигідними, і галузь стрімко розвивалася. Відтак у нинішньому вигляді документ не допомагає отримати інвестиції у «ті 40–50 іще живих державних і приватних підприємств (оборонного сектору), які поки що здатні щось виробляти».

Усе згадане в цьому переліку – думки Юрія Бутусова.

​Зі свого боку, Світлана Панаіотіді запевняє Радіо Свобода, що уряд не отримає більше повноважень в оборонних закупівлях: залученість Кабміну залишається на тому ж рівні, що й тепер.

Інший співавтор документа, Ігор Копитін, у своєму блозі на «Цензор.Нет» по пунктах спростовує аргументи критиків.

«Були підозри, що якщо дія цього закону не поширюватиметься на закупівлі товарів, робіт і послуг оборонного призначення через міжнародні спеціалізовані організації, їхні представництва і спеціалізовані фонди, підприємства, установи й організації, перелік яких визначений Кабінетом міністрів України, то це означає нові привілеї – мовляв, якщо уряд включить підприємство до списку «обраних», то можна буде йти в обхід системи «ПроЗорро». Насправді це не так, бо до переліку Кабміну вносять тільки міжнародні організації, і жодних привілеїв для інших підприємств не передбачено. Такий пункт у законопроєкті є тому, що закупівлі через міжнародні організації або отримання міжнародної військової допомоги можуть здійснюватись на підставі міжнародних угод», – пояснює депутат.

За усталеною міжнародною практикою, міждержавні угоди, якщо вони ратифіковані країнами-підписантами, визнаються вищими за національні законодавства. І при потребі закони країн приводяться у відповідність до них.

Також прихильники такого підходу згадують ситуації, ставалися з 2014 року: коли західні країни після тривалих переговорів були готові передати Україні конкретну військову техніку відносно недорого або за символічні кошти, то це робилося за відповідними угодами. Якби в таких випадках проводився конкурс – то Україна не змогла б отримати конкретні (часто ексклюзивні) моделі військової техніки, які пропонують західні партнери.

Тим часом після спілкування з авторами законопроєкту про оборонні закупівлі Юрій Бутусов частково змінив свою позицію. Він побачив у документі й конкретні позитиви для галузі, зокрема – щодо прибирання «схем». Але він закликає оперативно доробити документ до повторного другого читання і підготувати до того часу додаткові нормативні акти – щоб реформа запрацювала.

«Нинішня система держзакупівель непрозора і хаотична, вона дозволяє процвітати корупції й лобізмові інтересів окремих виробників. Повністю в цьому згоден із Андрієм Загороднюком. І згоден, що новий закон потрібний. Свіжий приклад: «Слуги народу» абсолютно необґрунтовано включили в держоборонзамовлення-2020 закупівлю для ЗСУ інкасаторських машин для перевезення пошти між штабами (!) І поліцейських бронеавтомобілів «Козак», які абсолютно непридатні для ведення бойових дій на першій лінії фронту, де зараз найгостріший дефіцит бойової техніки, – впевнений Бутусов. – Все це зроблено непрозоро, без конкурсів, із завищенням цін… Причому всі знають, що це рішення нав’язано з Офісу президента, тому що так хочеться оточенню президента і йому самому, а не тому, що так треба солдатам і офіцерам на передовій. Хочу ще раз наголосити: законопроєкт № 2398-д країні потрібен, нинішня система не рятує від корупції… Але в доопрацьованому варіанті, причому правки потрібні, на мій погляд, невеликі», – погоджується Бутусов.

Законопроєкт про оборонні закупівлі є прогресивним за духом, але ще чимало моментів у ньому «кульгають», пояснює в коментарі Радіо Свобода директор інформаційно-консалтингової компанії Defense Express Сергій Згурець.

«Є дві точки зору. Одна з них – що законопроєкт підвищує роль Кабінету міністрів і вводить певну безвідповідальність щодо ухвалення рішень, частина рішень переводиться на рівень підзаконних актів, які наразі неопрацьовані. Про це говорить, наприклад, Юрій Бутусов. А з іншого боку, є автори і прихильники документа, які кажуть, що «все окей». На мою думку, законопроєкт про оборонні закупівлі з точки зору його ідеології виглядає правильним. А з точки зору реалізації – створює купу прогалин у проведенні закупівель і фактично не прописує всіх процедур, потрібних, з одного боку – державі, з іншого – постачальникам», – каже він.

За словами Згурця, цей проєкт закону ставить оборонну продукцію в ті ж умови, що й звичайну «цивільну» продукцію, яку закуповує держава. Окрім того, надмірні повноваження щодо контролю за оборонними закупівлями покладаються на профільний комітет парламенту, наголошує Згурець.

Такі підходи в оборонному секторі не скрізь доречні, попереджає військовий експерт. До того ж, констатує він, питання ціноутворення і лобізм українського виробника озброєнь чомусь відійшов у документі на другий план.

«Загалом застереження, яке висловило правове управління Верховної Ради, мають сенс. І я так само є прихильником того, щоб законопроєкт був доопрацьований. Тому що на етапі реалізації реформи ми маємо розуміти, хто відповідальний за процес і якими є процедурні моменти, які не можна просто змінювати через підзаконні акти», – підсумовує Сергій Згурець.

Тим часом Гліб Канєвський говорить як про значні переваги законопроєкту, так і про його суттєві недоліки.

«Серед плюсів законопроекту варто виділити значне розсекречування інформації про оборонні закупівлі та впровадження конкурентних процедур. При цьому унікальні військові розробки та технології залишаться захищеними грифом «секретно», – аналізує експерт. – Серед недоліків: весь процес реалізації ДОЗ концентрується на колегіальному органі – на Кабміні. Зважаючи на забюрократизованість цього органу, та часом – колективну безвідповідальність, можуть з’явитися інші ризики: затягування оборонних закупівель у наступні роках, що негативно позначиться на ЗСУ».

Тому Канєвський пропонує чітко відобразити в документі «матрицю відповідальності»: хто з міністерств за що саме відповідає в контексті ДОЗ. Тоді армія тільки виграє від конкурентних закупівель техінки та озброєнь, підсумовує експерт.

Оборонне замовлення-2020: що купує Україна зараз?

Днями Міноборони України повідомило, що саме купує для армії у 2020 році. Доки новий закон не ухвалено, планування і використання цих коштів регулює закон від 1999 року, з певними змінами, спричиненою анексією Криму і військовим протистоянням з Росією на Донбасі.

Структура державного оборонного замовлення не змінилася у порівнянні з торішньою. Напрямків закупівель – небагато: їх можна вмістити на один аркуш. Радіо Свобода наводить ці витрати в мільйонах гривень, і в порядку зменшення суми державних коштів:

• закупівля й модернізація зброї та військової техніки – 11 113 млн;
• її капітальний ремонт та інші вид відновлювальних робіт – 4 003 млн;
• відновлення озброєнь і техніки за контрактами під держгарантії – 2 410 млн;
• закупівля військової техніки за контрактами, укладеними під держгарантії – 1 696 млн;
• проведення науково-дослідних та конструкторських робіт – 1 216 млн;
• забезпечення розвитку системи зв’язку – 783,785 млн;
• ремонт і модернізація фрегата «Гетьман Сагайдачний» – 436 млн;
• створення єдиної автоматизованої системи управління ЗСУ – 304,7 млн;
• створення виробництва боєприпасів на площах і потужностях Міноборони – 300 млн;
• закупівля техніки зв’язку – 278,732 млн;
• погашення кредиторської заборгованості – 118,719 млн;
• створення інформаційної інфраструктури Міноборони – 50 млн;
• забезпечення охорони держтаємниці – 24,45 млн.

Цьогорічне оборонне замовлення (ДОЗ – ред.) мало відрізняється від минулих через кілька передумов, визнає Сергій Згурець.

«Чесно кажучи, ситуація суттєво не змінилася. Все ґрунтується на принципах, сформульованих п’ять років тому. І змінити ідеологію державного оборонного замовлення наразі ще нікому не вдалося. Україна виходить у цьому з позицій Генерального штабу, з першочергових потреб нинішньої окопної війни. З одного боку, такі речі, як закупівля засобів аналізу, управління і зв’язку в ДОЗі нібито враховані. Але опублікований перелік не дає змоги зрозуміти, наскільки якісні ці зміни. Тож поки що ми йдемо коліями, які були второвані чинною програмою розвитку озброєнь, і ДОЗ суттєво не змінює пріоритетів, як це пропонували експертне середовище чи окремі посадовці», – пояснює директор інформаційно-консалтингової компанії Defense Express.

На шостий рік українсько-російської війни українське оборонне замовлення таки зазнає поступових змін: наприклад, держава замовляє для армії українські засоби радіоелектронної боротьби, які у цьому збройному протистоянні є критично важливими.

Водночас залишаються суттєві проблеми, такі, як затримки фінансування ДОЗу. Станом на кінець квітня держава фактично не починала платити виробникам зброї та обладнання для армії.

У 2020 році Україна увійшла до рейтингу держав, які витрачають найбільше коштів на оборону, і це відбулося на тлі загальносвітового тренду на збільшення військових витрат.

Лідерами рейтингу SIPRI є США, Китай, Індія, Росія і Саудівська Аравія, які разом дають 62% всіх оборонних витрат планети. Україна в ньому – на 35-й позиції, її витрати на власну оборону – 0,3% від світових або в 11 разів менше, ніж витрачає її військовий супротивник – Росія.

Водночас Україна за військовими витратами випереджає такі країни, як Чилі, Швейцарія, Румунія, Бельгія чи Данія.

Торік Україні не вистачало однієї позиції, щоб увійти у перші 40 країн цього рейтингу.