Судова реформа Зеленського. Як зміниться правосуддя України?

Президент Володимир Зеленський заявляє, що протягом трьох років повністю завершить судову реформу в Україні. Про це він сказав під час зустрічі з президенткою Європейського банку реконструкції і розвитку Оділь Рено-Бассо, повідомляє пресслужба Офісу президента.

«Судова реформа – серед найскладніших викликів, але протягом трьох років ми повністю її завершимо і створимо прозору, ефективну судову систему в Україні», – сказав Зеленський.

Але у професійних юридичних колах, у середовищах суддів, прокурорів, адвокатів, а також у науковому, наразі немає розуміння того, якої саме реформи потребує судова система України. Крім того, певні зміни у законодавстві, що ухвалювалися протягом останніх років, є точковими, а не системними, тому наразі не можна сказати, що відбулися хоча б перші кроки до реформування судової системи. На цьому у розмові з Радіо Свобода зауважує старший науковий співробітник Інституту держави і права імені Корецького НАН України Микола Сірий.

«Що стосується трьох років, технологічно, для того, щоб судову реформу здійснити, потрібно три роки. Тому з точки зору строку я погоджуюсь. Але для того, щоб закінчити протягом трьох років, треба її почати. Із початком складно, на сьогодні, немає підстав казати про початок.

Реформа – це, перш за все, соціальний процес. Це не законопроєкт, чи декілька законопроєктів. Якщо у будь-якій демократичній країні розпочинається судова реформа, то її складно не помітити, тому що вона має серйозні соціальні ознаки. Вона має конкретні прізвища, які відстоюють позиції «за» і «проти». Сьогодні жодного соціального процесу, який би вказував на ознаки здійснення судової реформи в Україні, на жаль, не відбувається», – каже Сірий.

Реформа українського правосуддя не готова до початку навіть на стратегічному рівні, бачення такої стратегії, попри заяви, чинна влада не має. Адже представлену президентом Володимиром Зеленським «Стратегію розвитку органів правосуддя та конституційного судочинства на 2021–2023 роки» навряд чи можна вважати власне стратегією, тобто глобальним баченням необхідних системних змін, вважає голова правління Фундації DEJURE Михайло Жернаков.

У коментарі Радіо Свобода він наголошує, що певні позитивні моменті у цьому документі є, але їхня реалізація до системних змін не призведе.

«Що саме мав на увазі президент? Що він назвав реформою? Реформою ж можна назвати що завгодно, можна так назвати і подачу законопроєкту про те, щоб у ОАСКу забрати пару сотень справ на рік і передати до Верховного суду. Можна назвати реформою перезавантаження Вищої ради правосуддя. Але до чого тут 3 роки, якщо нещодавно лише призначили суддів до ВРП, при чому абсолютно недоброчесних? Тобто що саме мається на увазі під реформою складно зрозуміти.

Є кілька законопроєктів, які вніс президент до Верховної Ради. Жодним чином вони не є такими, що наближають нас до реформи. Здебільшого йде мова про те, що Вищій раді правосуддя корумпованій і нереформованій віддати ще більше влади. Жодного немає законодавчого акту внесеного, який би нас наближав до реформи, а не віддаляв від неї. Однин лише є, до якого немає претензій по суті. Але проблеми він не вирішує, тому що замість того, щоб забрати в ОАСКу всі справи державної ваги, він забирає якісь 40 відсотків», – зазначає Жернаков.

Аналіз стратегії

Правники з фундації DEJURE проаналізували стратегію судової реформи від Офісу президента і дійшли наступних висновків:

• Стратегія – переважно має загальні формулювання, які можна досить широко трактувати (як у бік реформ, так і в бік консервування статусу кво); не містить жодних чітких критеріїв досягнення цілей стратегії, які би могли свідчити про її успішне чи не успішне виконання, натомість рясно всіяна класичним українським канцеляритом на кшталт «покращення», «удосконалення», «розширення», «забезпечення дотримання», «оптимізація» тощо.
• Положення стратегії щодо формування Вищої кваліфкомісії суддів сформульовані надто загально і не забезпечать нової якості органу навіть за умови формального виконання їх.
• Стратегія визначає, що «в перспективі» ВККС має бути підпорядкована Вищій раді правосуддя. Це суперечить положенню про незалежність ВККС. Також не зазначено, за яких умов має статися таке підпорядкування.
• Документ пропонує вдосконалити процедуру заміщення вакантних посад у місцевих судах «окремими» конкурсними процедурами з урахуванням критеріїв доброчесності і професійності. Впровадження таких «окремих правил» може бути використане для посилення впливу недоброчесної ВРП на цей процес.
• Вдосконалення процедури добору членів Вищої ради правосуддя із залученням міжнародних експертів та перевірка на доброчесність чинних членів ВРП – формально відповідають зобов'язанням у Меморандумі з МВФ і ЄС, але є занадто загальними та потребують конкретизації.
• Положення про створення «автономних кадрового і дисциплінарного органу» при Вищій раді правосуддя, очевидно, співзвучне з положенням про підпорядкування ВККС Вищій раді правосуддя. Такі зміни не можуть запроваджуватися до формування незалежного і доброчесного складу Вищої ради правосуддя.
• Повноваження Вищої ради правосуддя відкликати суддів з відставки (які пройшли кваліфоцінювання і відповідають доброчесності) – раніше аналогічним положенням хотіли повернути на посади всіх недоброчесних суддів, які пішли у відставку, бо не хотіли проходити кваліфікаційне оцінювання.
• Повноваження ВРП призначати голів судів, якщо самі судді тривалий час їх не обирають – повернення до сумнозвісної практики, що існувала до 2014 року. Тоді судова система управлялася з Вищої ради юстиції, через яку сформували «вертикаль судової влади». Голови судів повинні мати виключно представницькі функції, або ж ця посада має бути ліквідована взагалі.
• Повноваження ВРП погоджувати бюджетні запити на фінансування судів – ще одна можливість контролювати суди шляхом узалежнення їх від Вищої ради правосуддя, яка зможе винагороджувати лояльні суди щедрим бюджетом і карати незалежних. Система бюджетного планування має зберегти незалежність кожного суду.

Водночас аналіз показав, що президентська «Стратегія» пропонує і кілька справді необхідних, на думку фахівців з Фундації, кроків для змін у судовій системі України:

• Позитивними положеннями стратегії є пункти щодо повернення кримінальної відповідальності за неправосудне рішення; припинення відставки суддів у разі виявлення дисциплінарного проступку; відсторонення судді з адміністративної посади одночасно з відстороненням від здійснення правосуддя.
• Стратегія передбачає передання частини виключної юрисдикції ОАСКу до Верховного суду, а надалі – створення окремого вищого суду для розгляду справ проти органів державної влади національного рівня, залучення міжнародних експертів до добору суддів у цей суд.
• Реформа і розвиток третейських судів – загальне формулювання положення відповідає законопроєкту, що зараз розглядається в парламенті.
• Стратегія пропонує запровадити механізм перевірки на доброчесність чинних суддів Конституційного суду, а також запровадити прозору процедуру конкурсного відбору суддів КСУ із перевіркою на доброчесність із можливим залученням міжнародних експертів. Такий підхід повністю відповідає концепції, розробленій громадськими експертами, та рекомендаціям Венеційської комісії.

Реформа Конституційного суду

Тим часом висновки щодо законодавчих ініціатив президента України, що стосуються діяльності Конституційного суду України оприлюднила Венеційська комісія. У висновках зазначається, що загалом, є багато покращень, але також і недоліки, які потрібно виправити.

«Венеційська комісія також вітає той факт, що нині парламент розглядає законопроєкт №4533 щодо конституційної процедури, в якому враховані багато рекомендацій Венеційської комісії, надані в терміновому висновку щодо реформи Конституційного суду», – йдеться в документі.

Водночас ключовим недоліком цього законопроєкту Венеційська комісія називає відсутність положень про нову систему конкурсного відбору суддів за участю міжнародного компонента, як це рекомендовано в терміновому висновку.

Рекомендації Венеційської комісії:

• Венеційська комісія рекомендує певні зміни до законопроєкту. Одна з основних рекомендацій стосується процесуальної економії: розгляд конституційних скарг, під час яких сенат знаходить неконституційне положення закону, має бути передано на розгляд Великої палати, тільки якщо президент або парламент запитують таку передачу.
• Щодо дисциплінарних проваджень, замість виконавчої влади ініціатива порушити дисциплінарне провадження повинна бути передана в Національне агентство з боротьби з корупцією в межах його компетенції.

Щоб ефективно реформувати судову систему України, президентові Зеленському та пропрезидентській більшості у Верховній Раді слід просто виконати свої передвиборчі обіцянки. Зокрема, перезавантажити Кваліфікаційну комісію Вищої ради правосуддя з вирішальним голосом міжнародних незалежних експертів, ліквідувати Окружний адміністративний суд Києва та створити Вищий адміністративний суд за аналогією з Вищим антикорупційним судом, вважає Михайло Жернаков.

«Венеційська комісія чорним по білому написала про те, що основна вада законопроєкту, там у ньому що завгодно є, але основна вада те, що немає процедури прозорого добору конкурсного. Венеційська комісія каже, що прозорий добір доброчесних суддів, як у нашій Конституції і написано, – перше і найголовніше, що треба. За кілька місяців до комісії надходять законопроєкти, в яких жодного слова про це немає.

Щонайменше треба запровадити прозорий конкурсний відбір відкритий. І очищення судів від недоброчесних суддів шляхом повної перекваліфікації суддів, яку було провалено за часів президента Порошенка. От тоді у нас є шанс, що у комплексі щось спрацює», – резюмує Жернаков.

Без прозорої процедури добору доброчесних суддів, механічна зміна персоналій не дасть жодного ефекту. Нові кадри, як би багато їх не було, з часом будуть адаптуватися до тієї системи, що є, втрачатимуть свою доброчесність і працюватимуть за тими ж схемами, що і переважна більшість нинішніх суддів, зазначає Микола Сірий.

«Венеційська комісія, а можна сказати і ширше – наші міжнародні партнери теж не бачать початку судової реформи. Якщо вони цього не бачать, то вони кажуть, що немає у нас судової реформи, але давайте хоч квазіінструмент застосуємо. Інструмент у вигляді здійснення певного кроку за допомогою іноземних експертів.

Рішення і Вінеційської комісії і подібного характеру меседжі, що лунають від структур Європейського союзу, якщо перекласти на зрозумілу мову, то вони звучать приблизно так: «А ви зробіть хоч один якийсь крок за допомогою зовнішнього чинника». Це оцінка неспроможності, підтвердження неспроможності», – підсумовує Микола Сірий.

Президент Володимир Зеленський під час виступу на всеукраїнському форумі «Україна 30. Розвиток правосуддя» заявив про напрацювання стратегії судової реформи в державі. Він також висловив переконання, що успішна реформа в Україні є каталізатором європейської та євроатлантичної інтеграції. Крім цього, Зеленський наголосив, що забезпечення права громадян на чесний та незалежний суд – це базовий принцип будь-якої демократичної держави.