Навіщо Донецьк і Луганськ поділили на райони?

Верховна Рада України створила 8 укрупнених районів замість 18 в Луганській області і 8 замість 18 – в Донецькій. 7 новостворених районів опинилися на окупованій частині Донбасу.

Що будуть вирішувати районні ради в Україні після виборів 25 жовтня? Навіщо в цій системі обласні та міські ради? За яким принципом парламент «нарізав» райони, які дуже відрізняються за кількістю населення? І що з цього людям?

Про це в ефірі Радіо Донбас.Реалії говорили експерт з питань децентралізації, директор Інституту розвитку територій Юрій Ганущак та громадський активіст Валентин Краснопьоров.

– Поясніть, навіщо створені ці нові районні ради і що зміниться для людей, які живуть на території цих районів?

Юрій Ганущак: Насамперед не районні ради, а райони. Нові райони створюються для потреб виконавчої влади, тобто для потреб організації поліції, МНС, соціального захисту, податкової – все те, що не є місцевим самоврядуванням, але має представляти державу на території. Виходячи з вимог, які потрібні для територіальних органів, створюються саме ці райони.

Це не є новим. У нас є міжрайонні податкові, міжрайонні управління поліції. Тобто цей процес почався вже давно. І щоб привести всі ці мережі територіальних органів в одну систему, щоби створити систему координації цих органів, якраз створюються нові райони.

Якщо брати старі райони, то їхні повноваження плавно переїхали до громад, а нам потрібно, щоб зараз більшість повноважень, які на обласному рівні, перейшли до районних державних адміністрацій і до територіальних органів виконавчої влади (поліція, МНС і так далі) у нових районах. Тобто такий плавний перехід повноважень: самоврядні з району – до громад, державні з обласного – до нових районів.

Юрій Ганущак

Є певна методологія, яким чином створюються ці райони. Насамперед вони створюються навколо великих міст, тому що держава гарантує: ті органи, які створюються у містах понад 500 тисяч, там може бути забезпечена ефективність, висока якість державного управління. Є виняток, який особисто я толерую, – Волноваський район у Донецькій області: тут роль грає, швидше, військовий аспект, ВЦА. Тобто тут потрібно, щоби державне управління було ближче: там, де виклики найбільші.

І в Луганській області Біловодський та Щастинський райони. Щастинський район маленький, але суто з безпекової точки зору він створений, хоча всі державні функції він навряд чи витягне.

Карта нових районів Луганської області

– Казали, що буде такий територіальний устрій України: громада – повіт – область. Тепер виникли райони: яку роль вони грають у цій системі, архітектурі децентралізації? Повітів уже не буде?

Юрій Ганущак: Повіти будуть – але ж дайте ухвалити зміни до Конституції. Те, що ми називаємо зараз новим районом, після змін до Конституції буде називатися повітом. Просто ми по Конституції можемо оперувати тільки тими термінами, які є у ній. У Конституції є слово район, от ми і створюємо новий великий район. Оскільки люди дійсно плутаються, в ідеалі було б назвати його новим іменем. Але Конституція дає тільки одне слово – район.

Люди при здоровому глузді ніколи не будуть їздити у районний центр, тому що роль нинішнього району буде грати громада. І цих громад набагато більше, ніж районів: фактично кожен нинішній район ділиться на три-чотири громади. Тому нічого поганого немає: нікуди не дінеться школа, лікарня через те, що центр управління переміщується в інше місце. У кожній громаді створюється центр надання адміністративних послуг, і фактично влада наближається до людей: якщо колись для оформлення документів треба було їхати в районний центр за 40 кілометрів, то зараз у ЦНАП – за 10-15, ну може, 20.

– Чи будуть вибори до районних рад? Як будуть відрізнятися повноваження депутатів міських і обласних рад?

Юрій Ганущак: Кожен рівень має свій спектр повноважень. Тобто, якщо ми маємо громаду: міська рада, сільська рада, селищна рада – це все громада. Але вони, звісно, відрізняються: буде і Покровська, і Волноваська міська рада – це все громада.

Я сподіваюся, що виборів до районних рад не буде, тому що там повноважень особливих немає.

Це – перші вибори, а рішення щодо перших виборів ухвалює Центральна виборча комісія. І якщо ЦВК по сукупності тих юридичних підстав, які є, ухвалить рішення, що зараз немає певних юридичних підстав для того, щоб оголошувати вибори до районних рад, то вона і не буде оголошувати перші вибори. І я вважаю, що буде абсолютно правильне рішення, бо там повноважень немає: всі перетекли до громад. А от перші вибори в громадах будуть оголошені та проведені. Але в Донецькій і Луганській областях не буде виборів до обласних рад – чим відрізняються від інших областей.

Карта нових районів Донецької області

Обласна рада – це орган, який представляє інтереси первинних територіальних громад. Чи може бути кворум у такої обласної ради, якщо половина населення чи навіть більше проживає на окупованій території? Очевидно, що ні. Тобто обласна рада, в принципі, якщо буде обрана, вона не буде представляти жителів всієї Донецької чи всієї Луганської області. Крім цього, ще є і закон про ВЦА. Тобто сукупно виходить, що обласна рада не може бути. І таке рішення було ухвалене Верховною Радою, коли голосувалася постанова про оголошення чергових виборів. На чергових місцевих виборах Донецька і Луганська обласні ради обиратися не будуть.

– Ви розумієте принцип, за яким «нарізали» нові райони? Зараз ми бачимо, що у новоствореному Донецькому районі на окупованій території – півтора мільйона людей, а у Волноваському – 146 тисяч, Покровському – 413 тисяч, Бахмутському – 200 тисяч населення. Чи нормально, що райони так відрізняються за кількістю населення і за яким принципом це робилося?

Валентин Краснопьоров: В мене немає відповіді, за яким принципом. Пан Ганущак відкрив деяку таємницю з приводу Волноваського району: що це було зроблено задля певних військових моментів.

Але коли я зараз дивлюся на північну частину Донецької області, розумію, що такі міста, як Слов’янськ, Лиман, які завжди мали свою районну історію, взагалі можна було зробити окремим районом. Але чомусь цілий пласт великих міст було підігнано під Краматорськ: Дружківку, Костянтинівку. Це, мені здається, один з найбільших районів в Україні за кількістю населення, така потужна агломерація міст. Він дуже схожий за розмірами на Покровський, Волноваський район, але все ж таки залишається, напевно, найбільшим за розміром районом Донецької області.

Валентин Краснопьоров

В мене найбільше питання до Краматорського району. Мені здається, він занадто великий, поруч знаходиться Бахмутський, який дає приклад, як можна було діяти в цьому моменті.

– Навіщо укрупнювати ці райони, чи стане зручніше людям, які мешкають на цій території?

Валентин Краснопьоров: Плюс в тому, що великі ради зменшують вартість утримання такої системи, якщо ми говоримо про функції уряду, по суті, який спускається так чи інакше на них.

Можна було навіть не на 136 районів, а і до ста районів ділити. Але, як мінімум, це зменшує собівартість управління країною, тому що це логічний процес: передача більшості повноважень в громади. В принципі маленькі райони, які мають контролювати певну територію, не потрібні, потрібні більші – ми зменшуємо вартість.

Але тут ще одна проблема: якщо будуть вибори до районів, ми маємо багато дуже великих міст, зокрема мільйонники, як Харків або Дніпро, які будуть мати над собою райраду. Великі міста і міста обласного значення вирішували ці проблеми напряму з областю і центром, тому навіщо туди зараз заводити район на сьогодні незрозуміло. Взагалі дуже багато незрозуміло.

Я спілкуюся з людьми, які на місцях працюють, які є експертами, представляють місцеве самоврядування. У них є консенсус, що крупний район – непогана річ, якщо не буде виборів до райради.

– За якими критеріями «нарізалися» ці райони, чи збиралися пропозиції від уже створених територіальних громад, чи були конфлікти з питань створення цих районів?

Юрій Ганущак: Я повторюю ще раз: райони не створюються для людей, райони створюються для чиновників, для службовців. Тобто принцип такий: в громаді людина їде за послугою в центр громади, в районі чиновник їде на периферію для вирішення питань. Тобто розміри району, в принципі, формуються, виходячи із часу, як мають реагувати на виклики, але однозначно вони робляться навколо великих міст, тому що має бути якість відповідного реагування, тобто ці чиновники мають бути навчені.

Тому не плутайте виборчий округ, де потрібно ділити на кількість населення, і район, який орієнтується площу, на територію: навіть не обслуговування, а на територію відповідальності.

Виходячи з цього, за великим рахунком, держава мала «нарізати» по методології, це 97 районів, і сказати: все, так має бути. Але оскільки в нас немає досвіду формування цих районів, тобто пілоту, як у громадах попередні 5 років, то ми прекрасно розуміли, що буде певний спротив і міфологія. Будуть люди кричати, що нас не послухали, а основне – ці міфи розпалює районна еліта, яку будуть звільняти.

З громадами йшли консультації за принципом, яка найкраща логістика. Тобто щодо центрів фактично не йшлося.

В ідеалі – ЦВК не оголосить вибори в районні ради, по Донецькій і Луганській областях однозначно не оголосить, тому що в них ВЦА працюють: тому з питань безпеки як в обласну раду не оголосять, так і в районні.

Не треба створювати міфи і баламутити людей, що хтось там вище, ми великі, а над нами ще хтось. Ви того, хто над вами, не помітите так, як не бачите обласної ради. Хто із міських голів бачить над собою якийсь диктат? А держава в області, райдержадміністраціях мусить бути: це державне управління. Ті, хто розпускає чутки, що не треба нам райони, РДА, працюють проти держави.

Валентин Краснопьоров: Важливо розуміти, що ми знаходимось у стані переходу, коли інституція має певні одні повноваження, а завтра під політичну доцільність вона може мати інші.

На жаль, дискусія щодо змін до Конституції на сьогодні знову гальмується. Асоціація міст, багато мерів, громадські діячі не на порожньому місці хвилюються з цього питання. Треба розуміти, що іде дискусія, є певні побоювання, коли немає повного розуміння, що з цими районами буде. Повіти і інший розвиток можуть бути, а можуть й не бути, тому що ми маємо достатньо хитку політичну ситуацію в країні. Люди якраз хапаються за те, що в них є, і побоюються нового, зокрема і виборів в районні ради. Ці побоювання в політичному стані, у якому ми перебуваємо, мають, на жаль, підстави. І за останній рік ці підстави лише збільшилися.

ОСТАННІЙ ВИПУСК РАДІО ДОНБАС.РЕАЛІЇ:

(Радіо Донбас.Реалії працює по обидва боки лінії розмежування. Якщо ви живете в ОРДЛО і хочете поділитися своєю історією – пишіть нам на пошту Donbas_Radio@rferl.org, у фейсбук чи телефонуйте на автовідповідач 0800300403 (безкоштовно). Ваше ім'я не буде розкрите).