Громада, територія, місцева влада: як буде облаштовано Україну?

Київ, 30 листопада 2005 року.

(Скорочена версія. Повну версію “Вечірньої Свободи” слухайте в аудіо записі.)

Кирило Булкін

Ви слухаєте “Вечірню Свободу”. У студії ведучий Кирило Булкін. Вітаю вас!

Сьогодні наша тема така: “Громада, територія, місцева влада: як буде облаштовано Україну?”

Гостями студії є народний депутат Михайло Мельничук (СПУ) та голова Інституту громадянського суспільства Анатолій Ткачук.

Вітаю вас, шановні гості!

Наш телефон 490-29-05. Чекаємо на ваші дзвінки, шановні слухачі. й у світі?

Отже, сьогодні ми продовжуємо розглядати теми, які були в центрі уваги на перших президентських слуханнях.

Якщо вчора у “Вечірній Свободі” йшлося про стан справ у гуманітарній сфері, то сьогодні звернемося до іншої теми, що також останнім часом “на слуху”, а саме, адміністративної реформи.

Власне, про адміністративну реформу в Україні почали говорити вже давно, це не є винахід нової влади. Ще 1997 року президент Кучма своїм указом створив Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи, а 25 березня 1998 року ця комісія схвалила проект концепції адміністративної реформи в Україні.

Та попри це з конкретним просуванням на шляху впровадження адміністративної реформи в Україні було, скажімо так, не блискуче. Про це свідчить і той факт, що на президентських слуханнях, які відбулися позавчора, знову говорили про адміністративну реформу.

Зокрема, Президент Ющенко зазначив, що буде вигідна реформа всім громадянам України. Але водночас з його вуст прозвучали й такі слова: перед впровадженням реформи слід чітко визначитися з такими поняттями, як орган місцевої влади та громада. А це значить, що не все зрозуміло ще в самій концепції.

Отже, розібратися в тому, що таке адміністративна реформа, що вона принесе громадянам України, як її слід впроваджувати, ми спробуємо сьогодні з нашими гостями? Крім того, зупинимося на змінах до закону “Про вибори депутатів Верховної Ради АРК Крим, місцевих рад та міських, селищних, сільських голів”.

А на початку я хочу попросити наших гостей сказати про власне загальне бачення того, якою має бути адміністративна реформа і в чому її головне завдання.

Будь ласка, пане Мельничук.

Михайло Мельничук

Соціалісти чітко сформулювали своє бачення питання, пов’язаного з адміністративною реформою, і були провідниками політичної реформи.

Ми знаємо, що зміни до Конституції вступають після першого січня. Тоді можна буде приймати закони, які передували б законопроекту змін до Конституції 3207, тобто зміни до Конституції щодо місцевого самоврядування. Не впорядковуючи це у законодавчому полі, ми не можемо говорити про адміністративну реформу.

Можливо, через років п’ять ми дійшли б до цієї теми для того, щоб можна було б тільки обговорити її і поступово приступати до адміністративно-територіальної реформи, беручи до цього якийсь відповідний регіон.

На даний момент не варто форсувати цю тему. Фракція соціалістів в парламенті неодноразово робила з цього приводу заяви. Я сам був учасником виїзного засідання в Івано-Франківську, де Р.Безсмертний проводив засідання. У виступах представників обласних державних адміністрацій... Ми так, напевне, вже звикли, що йде одобрямс. Але коли я послухав виступи сільських голів, голів районних рад, то це були протилежні думки, що не на часі адміністративно-територіальна реформа.

Якщо у суспільстві не сприймається будь-яка реформа, то треба подумати тим, хто це затіває на рівні держави, а чи варто це робити, чи ні.

Кирило Булкін

Пане Ткачук, який шлях пройшла Україна дорогою трансформації старих, іще радянських структур і схем управління? Як би Ви охарактеризували те, що було зроблено за перші 14 років незалежності й за 1 рік нової влади?

Анатолій Ткачук

По-перше, в Україні ще ніхто адміністративно-територіальну реформу не починав робити, хоча розмови почалися в 1992-му році. Поляки почали розмови у 1989-му і зробили вже два етапи. Через те ВВП Польщі вже значно більше, ніж ВВП України, і якість життя у польських містечках і селах значно більша, ніж якість життя в таких же поселеннях в Україні.

Щодо реформ, то якось я проводив прес-конференцію, і журналісти сказали, що реформи непотрібні, тому що реформи – це завжди зло. Це абсолютно помилкове твердження, тому що життя ставить виклики перед людьми і перед суспільством і на ці виклики треба адекватно реагувати.

Візьмемо простий приклад. Ще 10-15 років тому в селах не було сміття, яке не гниє, тому не треба було збирати це сміття, тому що був гній або відходи від будівництва, які пускалися знову у будівництво.

Тепер всі села українські завалені поліетиленом, пляшками і іншим непотребом, який не гниє. З’явився об’єктивний виклик і на цей об’єктивний виклик треба реагувати, тобто треба прибирати сміття, а сміття не прибирається і ще не буде прибиратися 100 років, якщо ми не зробимо реального реформування, коли у нас не буде громади, і коли ця громада не буде мати владу, яка має повноваження і гроші.

Що ж до того, чи на часі, чи ні, то проблема українців саме у тому, щоб замість того, щоб щось робити, ми завжди кажемо, що не на часі. Реформу треба було зробити ще 10 років назад. На жаль, не зробили. Якщо ми не будемо готувати її зараз, то ми не зробимо її ще через 10 років.

До чого це приведе? В Україні зникне переважна більшість усіх сіл не тому, що реформу проведуть, а тому, що не проведуть, тому що є об’єктивний процес.

На сьогодні люди повинні мати можливість жити краще. Давайте зараз порівняємо можливості молодого сільського хлопця і молодого міського. Чи можна порівняти якість освіти у маленькому селі, де три вчителі на всю школу, де немає ні комп’ютерного, ні лінгафонного класу, де не знають, що таке є Інтернет з відповідним рівнем будь-якої міської школи? Порівняти неможливо.

Якщо ми вважаємо, що це нормально, то, звичайно, нічого робити не треба.

Але я переконаний, що це ненормально, тому що і міська освіта, і сільська освіта мають бути класними, тому що конкурентноздатність і сільських, і міських учнів має бути однакова. Якщо ми цього не робимо, то ми дискримінуємо сільське населення.

Кирило Булкін

Адміністративна реформа, коли влада передається на нижчі рівні, регіональні, очевидно, може дати якусь відповідь на такі виклики, на відміну від політреформи, яка трохи іншими справами опікується. Як Ви відповісте на такі конкретні речі?

Михайло Мельничук

Польський досвід я вивчав. Два роки тому я двічі був у Польщі, вивчав устрій, повністю все. Так, я згодний, з колегою, який говорить про те, що у Польщі великі зрушення, але Польща була готова до цього. Чому ми не говоримо, що Польща до цього була готова? Там усі комунікації, дороги, там були вирішені усі питання.

Давайте перед тим, як говорити про адміністративно-територіальну реформу, скажемо про реформу в АПК. Глухий кут! Реформи охорони здоров’я? Глухий кут! Реформи освіти? Глухий кут! Ніякого позитиву немає.

П’ятнадцять років ми проводимо реформи і, безумовно, що сьогодні якісь і добрі паростки в тому, щоб, приміром, проводити адміністративно-територіальну реформу є, але народ уже взагалі не сприймає слова “реформа” і боїться його. Якщо взяти по АПК, то що сталося в селі? Якщо взяти охорону здоров’я, то що ми зробили практично?

Кирило Булкін

Між іншим з тих сфер, які Ви назвали, двома опікуються якраз представники соціалістів в уряді.

Михайло Мельничук

Опікуються, безумовно, але десять місяців. А що ми робили ці роки? Куди йшли ці основні галузі?

Безумовно, колега правий, що він каже, що необхідно виклик суспільству дати. Один із викликів – це те, що сміття є і його треба прибирати. Ну, недбалий сільський голова. Приміром, після адміністративно-територіальної реформи буде 5 тисяч громадян проживати на його території, а він як не звик бути господарем, так і не буде. А хто ж сміття йому буде прибирати? Хто зараз повинен прибирати, якщо не той голова?

Кирило Булкін

Чому селяни мають недбалого голову вибирати?

Михайло Мельничук

Я працював 18 років головою колгоспу. У нас було 24 господарства і я був начальником управління сільського господарства. Було десь три господарства і були недбалі голови колгоспів, але народ їх швидко звільняв і приходили хороші господарі.

Мова йде не про недбалість, а про те, що сьогодні місцеве самоврядування фінансується по залишковому принципу. 50% на наступний рік заплановано фінансування тільки на зарплату. А як далі функціонуватиме соціальна сфера?

Я хотів би, щоб колега мені сказав, як з’являться за рік після адміністративно-територіальної реформи кошти в місцевих бюджетах, за рахунок чого?

Кирило Булкін

Зараз ми у пана Ткачука про це і запитаємо. Будь ласка.

Анатолій Ткачук

Я вам хочу сказати просту річ. 10 років тому був у селі колгосп, і голова колгоспу був значно важливіший, ніж голова сільради, і він пускав свого трактора, який чистив вулиці. На сьогодні в селі колгоспів немає, і фермер уже цього робити не буде, тому що він це не зобов’язаний робити, це зобов’язана робити сільрада.

Але уявіть сільраду, село у триста чи п’ятсот людей. Чи може ця сільрада тримати трактора, який може чистити вулиці, машину, яка може забирати сміття, і безліч іншої техніки? Та ніколи в житті, тому що найбагатша держава не може знайти фінансів, щоби у 25,5 тисячах сіл, які є в Україні, і 12,5 тисячах сільрад поставити такі технічні засоби.

Але якщо ми будемо мати ту ж саму громаду, де буде містечко і навколо невеликі села, і це буде десь п’ять тисяч людей, то це абсолютно рентабельно буде мати комунальне господарство, у якому буде кілька одиниць техніки, які будуть прибирати вулиці і вивозити сміття, тому що ми нічого нового не придумаємо.

Щодо того, що от реформа не виходить, то це тому, що її ніхто не готує, а роблять абияк.

От візьмемо політреформу, закон 2222 набирає чинності. Що ми отримаємо після виборів? Будуть сільські, селищні, міські ради обрані на п’ять років, а сільські, селищні, міські голови обрані на чотири роки. Тобто, ВР апріорі заклала конфлікт.

Коли ми говоримо, що от інфляція 10%, то це дуже погано. Коли ж ми збільшуємо термін повноважень депутатів ВР і депутатів місцевих рад на 25%, то це добре. Я не переконаний, що це добре, тому що світ показав, що адекватно реагувати на виклики треба періодичною зміною влади і не можна пролонговувати повноваження якомога довше.

З іншого боку, коли голосувався пакет змін до Конституції, голосувався законопроект 3207-1, тому що він дає можливості розвиватися місцевому самоврядуванню, тобто підкріплює реформу, не тільки розподілом зверху, а конкретними повноваженнями і коштами внизу.

Його відкинули. А в результаті, як завжди, отримали щось таке недороблене. Ми ще будемо мати від цієї реформи проблем значно більше, ніж здобутків.

Коли говорять про адміністративну реформу, часто згадують польський досвід як позитивний приклад вдалих змін у напрямку надання більших повноважень у регіони. Про те, як саме здійснювалася ця реформа в Польщі й чого вдалося досягти – у матеріалі Варшавської кореспондентки радіо “Свобода” Єви Поштар.

Єва Поштар

У комуністичній Польщі було 49 обласних центрів, залежних від столиці. Від 1990 р. існує 16 сильних економічно регіонів із трьохступневою самоврядною владою.

Сьогодні у цих нових регіонах збереглася мережа урядової структури, до якої належать, зокрема, 16 представників уряду – воєводів, які згідно з законом стоять на сторожі інтересів державної адміністрації в регіоні.

На думку депутата Дзіковського, саме ця реформа допомогла Польщі найбільше. Виграли громади на місцях, де у швидкому темпі розвивається громадянське суспільство. Люди відчули, що самі можуть міняти своє оточення, міняти якість свого життя.

Вальди Дзіковскі (переклад)

Децентралізація країни. Перебрання громадянами влади в свої руки в країні, творення своїх малих батьківщин. Ось на цьому Польща виграла як держава, вона зміцнилася на місцях.

Держава, уряд, парламент творять законодавчі рамки. А такі важливі питання, як – чи на місцях є безробіття, чи його нема, чи буде нова школа, нові дороги – залежать від місцевих органів - мерій, міських рад.

Єва Поштар

Реформа пострадянського устрою мала на меті децентралізацію, передання повноважень центральної влади в руки безпосередньо обраних представників народу різних щаблів - від району до регіону.

Серед недоліків цієї системи депутат Вальди Дзіковські називає відсутність фінансового забезпечення самоврядних структур, бо тільки частину податків вони зберігають на місцеві потреби.

Вальди Дзіковскі (переклад)

Часом стається та, що уряд відштовхує від себе малопопулярні завдання: соціальне забезпечення, охорону здоров’я, освіту. Доручає це структурам самоврядування, водночас не забезпечуючи їх грошима, розраховуючи, що вони самі собі дадуть раду. Але місцеві органи влади дійсно мають власні прибутки, добувають фінансову самостійність. Вона дедалі збільшується. Тут з’являються додаткові мільярди злотих. Зараз місцеві органи влади більше роблять інвестицій, ніж держава. Субсидії ЄС також потрапляють насамперед до місцевих влад.

Єва Поштар

Але, попри певні недоліки, польська реформа державного устрою принесла суспільству великі переваги.

Вальди Дзіковскі каже, що коли Україна плануватиме подібну реформу, він та парламентська комісія, в якій він працює, готові допомогти.

Анатолій Ткачук

Я недавно був в Латвії і в Данії, які також провели реформу. Латвія на завершенні такої реформи. Звичайно, результат дуже разючий і показовий. Шкода, що Україна так і не змогла почати цю реформу.

Михайло Мельничук

Ми повинні чітко зрозуміти, що Україна не Польща і не Латвія. Ми маємо такі наслідки останніх років, що нам треба добряче ще попрацювати.

Щодо польського досвіду. Я вивчав цей досвід. Коли в 2000 році я був у Польщі, я був головою районної ради, так ось гміна в 17 тисяч громадян мала вдвічі більший бюджет, ніж Новоселицький район Чернівецької області, де я працював, де 86 тисяч громадян проживають. Розумієте, як вони могли вирішувати всі питання.

Кирило Булкін

А зараз пропоную зробити невеликий екскурс в історію – адже для кожної нації успішними можуть бути лише ті реформи, які відповідають її характеру, її, так би мовити, внутрішньому на лаштуванню. Саме в тому, який устрій влади є природнім для українців, намагався розібратися Сергій Грабовський – йому слово.

Сергій Грабовський

На законодавчому і практичному рівнях українська держава за часів президентів Кравчука та Кучми будувалася згори донизу навколо президентської вертикалі, підпорядкуванням місцевих громад загальнодержавному центру.

А в українській політичній правовій думці ми бачимо існування прямопротилежної тенденції, коли місцева самоврядна громада виступає висхідним пунктом організації суспільного і державного життя.

Ця тенденція пов’язується з дуже такими відмінними між собою українськими діячами, як Михайло Драгоманов і Іван Франко, Михайло Грушевський і Нестор Махно.

Але найяскравіше своє втілення ідея побудови держави знизу від громади до центральної виконавчої влади знайшла в Конституції УНР, де місцеве самоврядування постає фактично як одна із самостійних гілок, не просто гілок, а основ влади.

В артикулі 26 Конституції УНР сказано: “Всякого роду справи місцеві порядкують виборна влада і управи громад, волостей і земель, їм належить єдина безпосередня місцева влада. Міністри УНР тільки контролюють і координують її діяльність безпосередньо і через визначених ними урядовців, не втручаючись до справ тим радам і управам призначені. А всякі спори у цих справах рішає суд УНР”.

Іще про права самоврядування, тепер вже артикул 50: “Якови що виконавча власть УНР, Рада народних міністрів порядкує всіма справами, які зостаються поза межами діяльності установ місцевої самоуправи, або дотикають цілої УНР, координує і контролює діяльність цих установ, не порушуючи законом установлених компетенцій, та приходить їм у поміч, коли вони до неї звертаються”.

Іншими словами, вища виконавча влада бере те, що залишається поза компетенцією місцевих громад, а не навпаки. В цьому контексті не дивно, що за Конституцією УНР органи місцевого самоврядування, які представляли не менше, аніж 100 тисяч виборців мали і право законодавчої ініціативи.

У разі ж конфлікту між центральною владою і місцевими громадами, як уже було сказано, вирішальне слово мав сказати суд, який виступав єдиним незалежним арбітром у стосункам між громадянами, місцевим самоврядуванням та державною владою в особі Всенародних зборів та Радин народних міністрів. Суд мав перевіряти і право чинність виборів усіх рівнів.

Можна сказати, що українські достойники минулого були утопістами, а Конституція УНР не діяла жодного дня. Але чи не більшими утопістами є ті, котрі і досі вважають, що тільки гранична централізація влади, фінансів та медіа ресурсів може розв’язати всі нагальні потреби України.

Кирило Булкін

Маємо дзвінок від пані Оксани з Києва. Будь ласка, Ви в ефірі.

Слухачка

Добрий вечір!

Мені дуже було приємно від Грабовського приємно почути те, що я почула, тому що телефонувала я вам трішечки раніше. Я до шановного панства, яке зараз ви опитуєте. Чи не здається нашим депутатам, якого б рівня вони не були, щоб перш за все прибрати сміття, то це потрібно позбавити недоторканності депутати всіх рівнів? Це перше.

А щодо наших маленьких українців, то наше громадянське суспільство споконвіку здатне було до самоврядування за умови, якщо над ним не паразитували б. Крім того, доки всі депутати такого рівня низького і духовного, і інтелектуального, і рівня порядності будуть фарисействувати на тлі України, то Росія остаточно прибере до рук і Крим, і Донбас, і все, що в нас ще лишилося.

Михайло Мельничук

Я дякую за запитання.

Я згоден. Радіослухачка має рацію в тому, що дійсно серед всіх депутатів є депутати, які викликають в суспільстві реакцію негативну. Я б хотів сказати, що недоторканість треба після виборів 2006 року, щоб новий парламент повинен в першу чергу розглянути це питання, взагалі, щоб ні у кого не виникало це запитання, чому депутат, якого ми обираємо, має недоторканість, а як громадянин, то зі мною можуть робити, що хочуть.

Це повинно бути так. Але ми так загострили увагу на смітті, що всі українські села у смітті. Я би не сказав, тому що в багатьох селах я буваю, по всій Україні роз’їжджаю. Є і такі, а є такі, де господарники хороші, все роблять, щоб було чистенько в селах.

Щодо духовності депутатів, то це вже рівень кожного депутата. Я думаю, що він повинен працювати над собою, раз його обирає народ, то повинен відповідати тим засадам і вимогам, які пред’являють до депутата.

Анатолій Ткачук

Попередні парламенти, які існували, то за них недоторканість мали лише 450 депутатів. Нинішній парламент уже після парламентської революції ввів недоторканість десь на 230 тисяч депутатів. Я думаю, що це абсолютно неправильно, це також в копілку цих мінусів, які, на жаль, цей парламент зробив.

Щодо історії, то я наведу такі цифри. У Львівському воєводстві в 31 році було 252 гміни, тобто сільради чи міськради. У 2002 році 709. У тернопільському воєводстві 169 гмін, у Тернопільській області 616 сільрад.

Саме цікаво, якщо зараз зробити нормальне планування, то завжди є центр навколо яких організовується все суспільство, то ми вийдемо на ті ж самі цифри, які були. Саме цікаво, я досліджував реформи в Росії, там був губернський устрій. В період з 1931 по 1936 було створено маса країв, областей, автономних республік, потім ліквідовано. Тобто в цей період на території СРСР кожні 49 днів мінявся адміністративно-територіальний устрій на обласному рівні.

З 1936 по 1941 рік після того, як в Конституції записали перелік областей, кожні 19 днів відбувалися зміни. Саме цікаво, що стало тепер. Тепер, коли вся ця вакханалія закінчилась, то устрій Росії повністю відповідає устрою, який був запроваджений Катериною. Лише в 2 губерніях змінилися обласні центри, і 2 губернії стали автономними республіками.

Це не випадково, тому що є об’єктивний критерій, є транспортні комунікації. З’являлись губернські міста, потім з’являлися повітові міста, потім були ринки, були церковні приходи. Тобто все створювалось об’єктивно.

Ми ж його поперекроювали як хотіли і хочемо отримати результат. Нічого подібного. Тому наша реформа, якщо ми її проведемо, не буде штучна, польська. Це буде українське повернення до природи.

Кирило Булкін

Моральність і підконтрольність місцевої влади. Що ви про неї скажете? Як вона може вплинути на наслідки впровадження адміністративної реформи?

Михайло Мельничук

Ви знаєте, що дуже цікава дискусія. Дуже вдячний, що ви мене запросили. Я збагатився цим. Пан Ткачук говорить про це і радіослухачі, що не готові ми до адміністративно-територіальної реформи. Ми не можемо дати відповідь на те.

При такому соціально-економічному становищі ми починати адміністративно-територіальну реформу не можемо. Для цього повинні бути соціально-економічні засади. Суспільство повинно добре зажити, повинні працювати чітко всі структури, заклади освіти, охорони здоров’я, транспортне сполучення. Це повинен бути механізм.

Пан Ткачук сказав правильно, він підприємець. 20-30 довідок треба зібрати, щоб щось розпочати. Давайте все це очистимо. Давайте разом з парламентом все це зробимо. Тоді можна відкрити шлях до адміністративно-територіальної реформи. По суті треба розпочати з самого найголовнішого – з Конституції. Вона має чіткий визначений адміністративно-територіальний устрій.

Анатолій Ткачук

Я абсолютно не згоден з Свистовичем, тому що за цей рік до Президента поступило 97 тисяч звернень. Це само за себе говорить, що влада місцева не працює. І Президент, звичайно, не може відреагувати на 97 тисяч звернень. Оцей показник говорить, що треба провести адміністративну реформу.

Але коли ми говоримо про те, щоб зробити щось інше, то це не зовсім так. Треба все робити паралельно, тому що все це взаємопов’язане. В тому всі наші проблеми, що ми хочемо зробити спочатку реформу освіти, потім пенсії, потім ще щось. Всі речі взаємоув’язуються, весь процес паралельний. Тоді виходить, інакше нічого.

Кирило Булкін

Наш час добігає кінця.

Дякую, шановні гості, за участь у програмі!

До нових зустрічей.

Говорить радіо “Свобода”!