(Рубрика «Точка зору»)
Верховна Рада ухвалила Закон №7163 «Про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях».
І якщо політична частина документу справді містить актуальні тези, такі як визнання Росії агресором, а Криму та Донбасу – окупованими територіями (хоча без подальших рішучих політико-правових кроків керівництва держави навіть це може швидко звестися нанівець), то організаційна складова викликає занадто багато фахових питань…
«Заходи» замість «АТО»
Ключовий організаційний посил документа – заміна терміну «антитерористична операція (АТО)» на «здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, стримування і відсічі російської збройної агресії в Донецькій та Луганській областях» (ст. 5). Останній є занадто розмитим – особливо з огляду на практичну складову питання.
Що найдивніше, текст не дає визначення цьому ключовому терміну.
Сам по собі термін «національна безпека», прописаний у Законі України «Про основи національної безпеки» у редакції від 30.11.2017, визначає її як «захищеність життєво важливих інтересів людини і громадянина, суспільства і держави, за якої забезпечуються сталий розвиток суспільства, своєчасне виявлення, запобігання і нейтралізація реальних та потенційних загроз національним інтересам», після чого йде досить довгий перелік конкретних сфер.
Чи варто було обмежувати визначення настільки універсального й динамічного поняття будь-яким вичерпним переліком – тема для окремої розмови.
Однак тут важливо інше – у переважній більшості документів, які мають стосунок до забезпечення національної безпеки, відповідні заходи завжди конкретизувалися сферами – наприклад, рішення РНБОУ від 18.12.2016 «Про невідкладні заходи щодо забезпечення національної безпеки України в економічній сфері та захисту інтересів вкладників». Або ж інше рішення від 01.03.2014 деталізує такі заходи, доповнюючи їх згадкою про «суверенітет і територіальну цілісність держави».
Без такої деталізації заходи із забезпечення національної безпеки стосуються усього переліку можливих сфер застосування – починаючи від воєнної і закінчуючи екологічною сферою.
Наявне ж в тексті уточнення «відсічі і стримування…» обмежує їх лише військовою сферою, йдучи врозріз із «гібридним» характером російської агресії.
А у статті 7 йдеться вже лише про «забезпечення національної безпеки, зокрема державної, економічної, інформаційної, гуманітарної та екологічної» – чи має це стосунок до поняття «заходів…», залишається невизначеним.
Об’єднання непоєднуваного
Згідно з текстом законопроекту, все це пропонується віднести до компетенції Об’єднаного оперативного штабу Збройних сил України на чолі з командувачем об’єднаних сил, якого призначає президент.
Це, очевидно, ще одна невдала (після спроб копіювання моделей поліції та ССО) калька американського досвіду, який загалом добре зарекомендував себе в системі функціонування Збройних сил США.
Справа в тому, що американський військовий апарат побудований на принципі «об’єднаності» (англ. термін joint). Військові США послуговуються поняттями «об’єднані операції» (Joint Operations), суть якого полягає у комплексному використанні усіх видів Збройних сил для досягнення поставлених задач.
Відповідно, під цю ідею «заточений» весь апарат – починаючи від назви центрального органу, Об’єднаного комітету начальників штабів (англ. Joint Chiefs of Staff, аналог українського Генерального штабу), і аж до окремих доктринальних документів (англ. Joint Doctrine), які визначають засади використання Збройних сил США.
У вітчизняному розумінні йдеться, очевидно, про те, що «об’єднаність» буде розумітися як комплексне використання сил та засобів «Збройних сил України, інших військових формувань, Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції України, центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері цивільного захисту, які залучаються до здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, стримування і відсічі російської збройної агресії в Донецькій та Луганській областях» (ст. 9).
Тобто, йдеться не лише про військову сферу, але й про діяльність розвідувальних, контррозвідувальних, правоохоронних та інших структур. Наскільки ЗСУ в особі Об’єднаного оперативного штабу зможуть справитися з таким завданням – питання не з легких…
Географія заходів
Цікавий також термін «райони здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, стримування і відсічі російської збройної агресії в Донецькій та Луганській областях», які, згідно п. 4 (підпункт 1а) ст. 11 законопроекту, «визначає Кабінет Міністрів України».
Тобто, документ, який сам мав містити вичерпний перелік критеріїв визначення відповідних районів, доручає окреслювати їх навіть не Об’єднаному оперативному штабу (що було б логічно), а Кабміну...
Це дає зацікавленим сторонам значні можливості для суб’єктивного трактування цієї норми і визначення таких районів – а значить, і вживання згаданих заходів на їхній території, виключно на свій розсуд.
Крім того, в тексті міститься й інший термін з використанням слова «район»: у преамбулі йдеться про «окремі райони Донецької та Луганської областей»…
Тобто, є райони безпосереднього здійснення «заходів із забезпечення національної безпеки…», а є райони, визначені за окремими зовнішніми ознаками російсько-окупаційної присутності, згаданими в преамбулі.
Ну і не забуваймо про термін «тимчасово окуповані території» (ст. 1), які за своєю суттю фактично тотожні «окремим районам Донецької та Луганської областей»…
В зв’язку з цим виникає щонайменше два запитання.
По-перше, чи термін «окремі райони Донецької та Луганської областей» тотожний «району здійснення заходів із забезпечення національної безпеки і оборони, стримування і відсічі російської збройної агресії в Донецькій та Луганській областях»? Якщо так, для чого така подвійна термінологія, якщо ні, в чому різниця?
По-друге, та ж ст. 1 встановлює, що «межі тимчасово окупованих територій в Донецькій та Луганській областях визначаються за поданням Генерального штабу Збройних Сил України Міністерством оборони України», в той час як механізм визначення меж більш критичних з організаційної точки зору «районів здійснення заходів…» віднесений до компетенції Кабміну.
Загалом організаційна частина документа на перший погляд містить правильні речі. Однак безсистемність і плутанина зводять цю правильність нанівець.
Складається враження, що текст запізнився з ухваленням принаймні років на 3, коли на Донбасі спостерігалася найгарячіша фаза збройного протистояння.
Зрозуміло, що в жодному разі не можна відкидати повторення чогось подібного у майбутньому – Кремль не відмовляється від використання силового інструментарію. Однак не слід забувати, що військовий компонент не є єдиним в російському арсеналі, більше того, він підпорядкований виключно політичним цілям.
Очевидним є факт, що наявні законодавчі прогалини слід якнайшвидше усунути. В ідеалі, ухвалення настільки важливого документа під час військового протистояння вимагає одночасного ухвалення цілого комплексу інших законодавчих актів, які б унеможливили правові та організаційні колізії.
На жаль вітчизняні реалії свідчать, що політики далеко не завжди готові так просто, без піару та передвиборчо-патріотичних гасел, врегульовувати навіть такі життєво важливі для країни питання, натомість перетворюючи їх на інструменти політичних ігор.
Тарас Жовтенко – експерт з проблем національної безпеки, кандидат політичних наук
У тексті збережено виділення, зроблені автором
Думки, висловлені в рубриці «Точка зору», передають погляди самих авторів і не конче відображають позицію Радіо Свобода
НА ЦЮ Ж ТЕМУ: