(Рубрика «Точка зору»)
15 березня Верховна Рада, ймовірно, голосуватиме за відставку генпрокурора Віктора Шокіна. Відтак постане питання не лише про нову кандидатуру, а й про новий спосіб обрання чиновника на цю посаду. Остання проблема в рази переважає значимістю першу. Формат призначення очільника Генпрокуратури може стати запобіжником від скоєння подальших корупційних діянь. А може й законсервувати їх на роки, якщо не на десятиліття. І тоді ім’я персони, яка заступить на цю посаду, не гратиме жодної ролі.
Те, наскільки алгоритм призначення генерального прокурора є важливим, засвідчує одна з електронних петицій, адресованих президенту. Її автор пропонував обрати главу Генпрокуратури «на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування, строком на п’ять років». Петиція з’явилася наприкінці 2015-го і не зібрала необхідної кількості підписів – а відтак й не була розглянута.
Обирати прокурора всенародним голосуванням, як президента чи склад парламенту, – ідея, м’яко кажучи не дуже вдала. Її реалізація означала б створення ще однієї гілки влади, а це є рішенням, далеким від оптимального. Класична тріада розподілу влади за законодавчу, виконавчу та судову не потребує «вдосконалень» подібного штибу. Завдання полягає не в тому, щоб надбудовувати нові конструкції, а щоб зробити дієвими вже наявні. Та й подібного прецеденту – обрання генпрокурора на загальних виборах – не існує в жодній демократичній країні.
Однак поява такої петиції сигналізує про те, що терпець соціуму уривається. Він готовий взяти на себе певні функції виконавчої чи судової влади, аби не допустити чергового корупційного зрощення президентської та прокурорської вертикалі. Адже президента України (ким би він, зрештою, не був і яке б прізвище не носив) завжди обслуговував генеральний прокурор – тією ж самою мірою, як це робив (і робить) голова Конституційного суду або очільник Центрвиборчкому.
Єдина за останні чверть віку «нестиковка» в інтересах президента та генпрокурора відсилає нас до історії взаємин Віктора Ющенка та Святослава Піскуна. Та й ця нестиковка мала місце виключно тому, що Піскун, обійнявши в 2007-му втретє посаду генпрокурора, зробив ставку не на ту політичну силу, обравши в ролі покровителя так звану «антикризову коаліцію», сформовану під егідою Партії регіонів. Тодішня відставка Піскуна супроводжувалася ексцесами, які не варті розлогих згадок – із пам’яті більшості читачів й так не стерся штурм Генеральної прокуратури, влаштований «Беркутом» під безпосереднім керівництвом Василя Цушка.
В усьому цьому галасі не було нічого від бажання захистити законність та правопорядок. Історія майже кожного українського генпрокурора (за рідким винятком) – це історія боротьби за шкурний інтерес. Плюс намагання якомога точніше виконати усі прямі та непрямі вказівки президента, від ласки котрого так залежить генпрокурор. Суспільство в особі автора петиції розуміє, що цьому слід покласти край. Лишилося тільки визначити, як зробити це найкраще.
Досвід країн Європи
У світовій практиці прокуратура належить або до виконавчої, або до судової влади. В обох випадках ця інституція зберігає цілковиту незалежність, котра дозволяє їй діяти, не зважаючи на особи. Яскравий приклад цього – порушення прокуратурою Італії кримінальної справи проти прем’єра Берлусконі та вимагання для нього тюремного ув’язнення. Погодьмося, що українським прокурорам ще дуже далеко до подібної «зухвалості», самостійного та тверезого мислення, відсутності чиношанування тощо.
В Італії прокуратура є частиною судової системи – кожен прокурор є також представником суддівського корпусу. Призначається він довічно, і може бути як прокурором, так і суддею. В італійській моделі відсутні ієрархічні сходинки – кожен прокурор є абсолютно незалежним у межах своєї компетенції та користується повною автономією. В Італії прокурори позбавлені дискретного права, тобто можливості здійснювати контрольну функцію. Призначаються вони Верховною радою суддів. Загалом у цій країні застосовується одна з найкращих систем роботи прокуратури.
А в Австрії прокуратура належить до виконавчої влади – обер-прокурора призначає міністр юстиції. Там прокурорська вертикаль розглядається як орган правозастосування, вона також позбавлена наглядових функцій. Основна місія австрійських прокурорів – представляти державу в суді. Аналогічним чином облаштована робота прокуратури в Данії. В цій країні прокурори є державними службовцями з фіксованою заробітною платнею, вони є абсолютно незалежними від місцевої влади.
У Франції прокуратура формально входить до складу міністерства юстиції, але організаційно вона співпадає зі структурою судової влади. Вища посадова особа – це генеральний прокурор при Касаційному суді. Йому підпорядковані так звані «прокурори Республіки», що працюють при місцевих трибуналах. Всю прокурорську когорту призначає президент Франції – за поданням міністра юстиції.
Із судової системою зрощена і прокуратура Німеччини. При кожному зі 114 земельних судів діє своя прокуратура, а генеральних прокуратур в цій країні 24 – по кількості вищих судів. Федеральний прокурор ФРН не дає жодних вказівок земельним прокурорам – вони мають повний карт-бланш на здійснення своїх функцій. А функції ці полягають у розслідуванні злочинів, зборі доказів, формулюванні обвинувачення та кримінальному переслідуванні.
У Словенії та Угорщині прокурор країни призначається парламентом і є підзвітним виключно йому одному. В Чехії верховний прокурор діє під началом міністра юстиції і звітує йому, а той, у свою чергу, – доповідає про ситуацію з законністю парламенту. В Болгарії прокуратура є незалежною від уряду та парламенту, між ними не існує інституційного зв’язку.
Знову «прохідна» і лояльна персона?
Згідно із чинною українською Конституцією, прокуратура становить окрему «єдину систему», яка не співставлена з парадигмою ані судової, ані виконавчої влади. Розділ про прокуратуру передує в Основному законі розділу про правосуддя. І за чинною редакцією Конституції, і за тією, котра була вислана для оцінки до Венеціанської комісії, призначення генерального прокурора України віднесене до прерогатив президента держави: він вносить відповідну кандидатуру на затвердження Верховною Радою. За вже ухваленого проекту змін до Конституції, термін повноважень генпрокурора становить 6 років без права бути обраним повторно.
Віктор Шокін, його заступники та помічники нині залюбки повторюють тезу про те, що реформа Генеральної прокуратури завершиться тоді, коли очільника Генпрокуратури обиратимуть на відкритому конкурсі. Можливо, саме в цьому й полягав би вихід, проте нинішнє керівництво Генпрокуратури лукавить – для впровадження такої норми потрібно знову голосувати за проект змін до Конституції. В умовах фактичної відсутності парламентської коаліції результативність такого голосування уявити тяжко. Це означає, що наступника Шокіна обиратимуть по-старому: президент запропонує свою креатуру, а парламент затвердить її або ні.
Без сумніву, голосуванню передуватимуть «консультації» з фракціями, а точніше, намацування точок порозуміння між президентом та тими трьома фракціями, які нині розглядаються як кістяк майбутньої більшості – пропрезидентським БПП, пропрем’єрським «Народним фронтом» та фракцією Ляшка. Хотілось б помилитися, але надто складно уявити собі, що традиційні парламентські «договорняки» приведуть до влади ідеального генпрокурора – четвертого за минулі два роки і останнього на найближчий час. В цій п’єсі в амплуа «героя» знову виступить «прохідна» й лояльна персона – принаймні, вірогідність такого розвитку подій є досить високою.
Михайло Поживанов – голова Фонду муніципальних реформ «Магдебурзьке право», народний депутат України чотирьох скликань
Думки, висловлені в рубриці «Точка зору», передають погляди самих авторів і не конче відображають позицію Радіо Свобода