Що загрожує реформі державної служби в Україні?

Гості передачі «Ваша Свобода»: Ігор Коліушко, головний експерт групи «Адміністративна реформа» ініціативи Реанімаційний пакет реформ, голова Правління організації «Центр політико-правових реформ»; Володимир Пилипенко, юрист, член Венеціанської комісії.

Дмитро Шурхало: З законопроектом про державну службу, який вже пройшов перше читання у парламенті, раптом виникла така ситуація, коли він може не пройти остаточне затвердження.

Ваша Свобода/ Що загрожує реформі державної служби?

Загалом реформу державної служби президент України Петро Порошенко назвав серед пріоритетних реформ. Відповідно нову редакцію закону про державну службу очікували ще наприкінці минулого року. Втім, ухвалили наприкінці квітня цього року. Ось що тоді з цього приводу сказав спікер парламенту Володимир Гройсман:

Володимир Гройсман: Цей закон створить систему, при якій в Україні повстане професійна, державна служба, служба, яка буде нашою гордістю, а не навпаки, служба, яка в процесі своєю професійністю виведе Україну на сильні позиції.

Якщо ми не зробимо цього закону, ніколи у владу не будуть приходити люди, які хочуть працювати на благо. Тому сьогодні цей закон – це закон про професійну державну службу.

Під час проходження урядових процедур, звісно, було внесені певні речі, які потребують доопрацювання. Я вважаю, що наше завдання сьогодні – перенести його на майданчик парламенту і до другого читання прийняти таким законом, який буде відповідати усім (підкреслюю!) європейським стандартам, вижене з державної служби політизацію.

– І ось 18 вересня на засіданні Національної ради реформ (офіційно цієї інформації не було, але учасники цього засідання казали) президент висловив невдоволення цим законопроектом саме з огляду на те, що він не відповідає європейським нормам, і, власне, ЄС ним не задоволений.

Цікаво, що, з огляду на це, представництво ЄС в Україні і голова цього представництва Ян Томбінський виступив із заявою, у якій йдеться про те, що в ЄС немає претензій до цього законопроекту.

«Новий закон України про державну службу є ключовим для створення сприятливого середовища для реформ у системі державного управління. Його розроблено урядом України і ухвалено у першому читанні Верховною Радою у квітні поточного року.

Проект закону враховує міжнародний досвід і принципи державного управління, що їх застосовують у ЄС і в країнах Організації економічної співпраці і розвитку. Також цей проекту пропонує ефективні рішення для розв’язання головних проблем, з якими наразі зіштовхнулася державна служба України».

Голова представництва ЄС в Україні Ян Томбінський. 22 вересня 2015 року.

– Пане Коліушко, Ви серед тих експертів, хто працював над законопроектом. Як Ви це пояснили б?

Казали, що цей законопроект ми відповідно до європейського законодавства намагаємося зробити, відповідно до європейських норм, допрацьовували, допрацьовували до другого читання, але раптом таке пояснення, що він не відповідає, хоча європейці кажуть, що і… відповідає.

Ігор Коліушко

​Ігор Коліушко: Мені важко якось пояснювати, що відбулося там, де я не був, учасником чого, власне, я не був.

Я можу допустити різні версії цього. Могло бути просто якесь непорозуміння. Наскільки я розумію, це питання не стояло у порядку денному засідання Національної ради реформ, а було підняте якось спонтанно у процесі обговорення. Можливо, просто хтось у виступі дав недостовірну інформацію. Можливо, президент переплутав, тому що два тижні тому була інформація про те, що ЄС незадоволений проектом стратегії реформування державного управління, яка зараз готується Кабміном. Я бачив у ЗМІ таке проходило. Можливо, це якось співпало і стало так.

Тобто перша версія – це просто непорозуміння. Дивно тільки, якщо це непорозуміння, бо вже пройшло достатньо часу для того, щоб його якось спростувати, завуалювати і так дальше. У той же ж час ми нічого офіційного від влади до сих пір не почули.

Друга версія – це якісь інтриги, пов’язані з тим, що хтось не є задоволений якимись нюансами цього законопроекту і хоче у такий спосіб проштовхнути якусь альтернативну концепцію цієї реформи.

– А існує альтернативна?

Ігор Коліушко: Невідомо. Тут, власне, у мене і постає питання: якщо у когось є якесь альтернативне бачення, то чому воно не було показане у той час, коли цей законопроект вже рік достатньо відкрито, публічно ходить?

Після першого читання парламентський комітет створив робочу групу, в якій брали участь майже 70 чоловік. Тобто всі, хто хотів, туди включалися, всі органи державної влади практично були там представлені. І всі приходили зі своїми більш коректними, менш коректними пропозиціями, абсолютними, як то кажуть, «хотєлками». Все було заслухано, обговорено і так дальше.

– І враховане в законопроекті?

Ігор Коліушко: Ну, не все, звичайно, можна враховувати. Але все було обговорено і по суті дана якась відповідь робочою групою. Тому дивна ця ситуація.

– Третя версія?

​Ігор Коліушко: Третя версія – це те, що, можливо, якщо ми ще співставимо ситуацію, яка була з законопроектом про внесення змін у Конституцію щодо децентралізації, коли в адміністрації президента підготовлений законопроект достатньо конкретний і чіткий був трішки перероблений таким чином, що тепер в разі його ухвалення можна використати і для децентралізації і для не дуже децентралізації, і для зовсім централізації. Там тепер можна все знайти, у тому законопроекті.

Тому, власне, можливо, вони, думаючи про організацію влади, дочиталися, що закон про державну службу, який заснований на чітких європейських засадах розмежування політичного управління і державної служби, їм став не подобатися. Наприклад, тих же ж перфектів треба буде тепер обирати на конкурсних засадах, бо вони – державні службовці.

– Втрачається вплив на вертикаль?

​Ігор Коліушко: Втрачається ця незаконна, неконституційна вертикаль президентської влади, яка сьогодні до сих пір існує. Може, це стало причиною такої позиції. Не знаю.

– Пане Пилипенко, коли ухвалювали ще в першому читанні законопроект, то Ви написали такий цікавий блог «Новий закон про державну службу – диверсія, направлена на підрив української державності».

Я так розумію, що тепер і у високих кабінетах, на Банковій також почали до Вашої точки зору дослухатися? Чи як?

Володимир Пилипенко

​Володимир Пилипенко: Кожен має право на свою точку зору. Я думаю, що Ви тут правильно зробили те, що показали перед нашою дискусією спікера. Він обмовився по Фрейду, що після цього повстане (!) державна служба. Не повстане, а постане.

Моя позиція така, що дійсно держслужбовці після прийняття закону у тій редакції можуть просто повстати і піти, тому що закон фактично тих службовців, які зараз працюють, позбавляє практично багатьох мотиваторів для того, щоб працювати і продовжувати свою роботу, працю на державній службі.

– А саме?

Володимир Пилипенко: Перш за все я скажу, що я за реформу держслужби. Але, реформуючи держслужбу, можна застосовувати різні підходи. Перш за все ми повинні людям привити повагу до держслужби. Громадяни України мають бажати йти працювати державним службовцем. Тобто ми повинні надати їм певні мотиватори для того, щоб потім з них вимагати. Оскільки держслужба передбачає…

– Ну, будь-яка робота має мотивуватися.

​Володимир Пилипенко: Так, обов’язково. Але якщо ми бачимо, що мінімальна зарплата державного службовця у нас становить 57 євро, при чому мінімальна зарплата держслужбовця в ЄС 2300 євро, то, звичайно різниця разюча.

– У нас багато що не відповідає європейському.

​Володимир Пилипенко: Якщо ми не ставимо в законі чіткої гарантії того, що зарплата, яка регулюється законом, а не в ручному режимі Кабміном, який може це все регулювати, безперечно, що ми не показуємо людям основного мотиватора працювати на держслужбі, коли в тебе зарплата менша, ніж навіть у торгівлі, виходить «те, що маємо», використовуємо державну службу для того, щоб займатися торгівлею. От і все.

– Пане Коліушко, нова редакція закону створює фінансову мотивацію для роботи державного службовця?

Ігор Коліушко: По-перше, я вважаю, що фінансовий аспект надзвичайно важливий. Але якщо ми говоримо про цей законопроект, то це предмет однієї чи двох статей цього закону. І не можна викидати весь закон, якщо Вам не подобається ця стаття.

Дійсно, питання зарплати держслужбовців було одним з найгостріших весь рік, поки цей законопроект проходив. У першій редакцій, яка готувалася робочою групою в липні-серпні минулого року, були закладені механізми суттєвого підвищення оплати праці держслужбовців. Коли законопроект попав в уряд, бо це готувалося робочою групою Кабміну, для того, щоб уряд вніс його, він мусить пройти по всіх міністерствах, під тиском Мінфіну саме в цій частині було внесено багато змін, і фактично все підвищення зарплати, яке планувалося, було знівельоване.

– Через те, що бюджет не може цього забезпечити?

Ігор Коліушко: Так. Через те, що фахівці Кабміну говорили про те, що сьогодні бюджет цього забезпечити не може, у такому разі вони категорично проти цього закону, якщо там ставляться нереальні, як вони казали, зарплати.

Ми до цього так само ставилися дуже спокійно. Ми так само казали, що законопроект повинен прийти у Верховну Раду, і у Верховній Раді в режимі підготовки до другого читання врешті-решт мають сісти представники Кабміну, представники фракцій парламенту і знайти компроміс, про щось домовитися.

Я, чесно кажучи, взагалі не є фахівцем з питання оплати, з питань бюджетного законодавства, я глибоко у цю дискусію глибоко сам не вникав. Мені здається, що тут є технічне питання. Сядьте і порахуйте, скільки є грошей і скільки можна на це дати.

Ясно, що поки держслужбовці не будуть отримувати адекватну зарплату, ми не маємо шансів отримати якісну держслужбу, яким ідеальним в усьому іншому закон не був би. Але при цьому, якщо ми не можемо сьогодні навіть записати велику зарплату, то не треба викидати весь законопроект, який вирішує масу інших дуже важливих питань.

– Пане Пилипенко, зарплата – це єдиний недолік, через який можна назвати цей закон, як Ви кажете, «диверсією»?

Володимир Пилипенко: Не єдиний, але один з основних.

– А що ще?

Володимир Пилипенко: Зараз я скажу. Оскільки особа, яка йде на держслужбу, фактично, складаючи присягу держслужбовця, вона ставить собі у посадовому, службовому, робочому житті певні обмеження. Вона не може займатися і іншою діяльністю, крім науково-викладацької. Відповідно держава повинна їй забезпечити такий рівень і такі умови праці, щоб їй хотілося перебувати на держслужбі.

– З цим вже погодилися. Що ще?

Володимир Пилипенко: Що ще? У нас записано у цьому законі, який пройшов перше читання, нібито скорочення числа держслужбовців. Але, наприклад, давайте подивимося на простий приклад. Ми скорочуємо перелік посад, які відносяться до держслужби, але не скорочуємо цих саме держслужбовців. Ми відбираємо в одних людей статус державного службовця, а в інших, у яких теж природно треба відібрати, ми цим законом не забираємо.

Наприклад, буде така колізія у законі, якщо він буде прийнятий у цій редакції, в якій є, що в суді помічник судді не буде вважатися державним службовцем і секретар, а керівник архіву, архіваріус, в суді буде вважатися держслужбовцем. Відповідно, що мотивація для роботи у помічника судді, який не є на державній службі, а його колега є, відповідно зникає.

– Розподіл посад «державний службовець» і «не державний» як вибратись?

​Ігор Коліушко: По-перше, закон не може скорочувати чи розширювати чисельність держслужби. Закон встановлює, хто відноситься до державної служби, хто не відноситься, які посади відносяться, які не відносяться, встановлює критерії, встановлює права і обв’язки для держслужбовців. Відповідно до цього закону, вже потім будуть формуватися штатні розклади відповідних органів державної влади, тоді можна буде сказати, чи зростає, чи зменшується чисельність.

Звичайно, прикидка існує, що за цим законом чисельність державної служби загалом у нас зменшиться. Але це знову ж таки це не найважливіше. Найважливіше – це те, щоб впорядкувати, щоб на всі посади держслужби приймалися виключно на конкурсних засадах, щоб всі вони були деполітизовані. Законопроект взагалі передбачав абсолютну деполітизацію з забороною членства в політичних партіях. Зараз вже пішли на компроміс – можуть бути членами політичних партій.

– Даруйте, але уряд формують, наприклад, на міністерських посадах представники політичних сил.

Ігор Коліушко: А до чого тут уряд до держслужби? Уряд – це політики. Уряд – це не державні службовці. Власне, тому й мусить бути розмежування, щоб при зміні уряду не відбувалося вимивання тисяч державних службовців.

– Це те, що, Кучма назвав, посади державних секретарів мають бути запроваджені?

Ігор Коліушко: У тому числі мають бути посади державних секретарів. Тільки знову ж таки, якщо Ви вже посилаєтеся на Кучму, то Кучма використав тільки назву, але абсолютно неправильно їх призначав, неправильно розподілив повноваження між ними і міністрами, неправильно застосував відповідальність до них і так дальше.

Цей закон передбачає це все. І відповідні зміни до закону про Кабмін і до закону про центральні органи виконавчої влади передбачають все, відповідно до... Практично в Європі немає винятків. В усіх урядах європейських країн є чітке розмежування – є політики, міністр, тільки міністр або міністр і заступник, один чи кілька, по-різному є, і керівник апарату міністерства, який, як правило, в усіх країнах є кадровим держслужбовцем і не має відношення до політики. Цю систему нам обов’язково треба запровадити.

– Пане Пилипенко, яка Ваша думка? До цієї системи вона прийнятна чи ні?

Володимир Пилипенко: Ще один контраверсійний момент – деполітизація кадрів державної служби. Фактично закон у цій редакції, в якій він прийнятий, не передбачав навіть жодного перехідного періоду для тих державних службовців, які є членами політичних партій. Бо ми знаємо, що, мало того, написати заяву про те, що ти складаєш з себе повноваження, складаєш партійність, тобто стаєш безпартійним чи призупиняєш членство, необхідно також, щоб на це прореагували також і керівні органи партії – той же ж з’їзд, бо в кожній партії різна процедура виписана.

Тобто у нас міг наступити такий момент, що одночасно зі вступом закону, з набранням ним чинності у нас маса держслужбовців його порушувала б. Тобто тут дійсно пішли на компроміс. І вже говорять, що під час підготовки у комітеті це прибирають. Є цей момент, є й інші моменти, які є досить спірними. Хоча сама реформа необхідна.

– На Вашу думку, цей законопроект можливо прийняти найближчим часом?

​Володимир Пилипенко: Я хочу сказати, що на сьогодні я не бачу голосів у Верховній Раді для прийняття цього законопроекту у тій редакції, в якій він є. Зокрема я особисто є першим заступником голови партії «Відродження». Однойменна група є у Верховній Раді. Група не голосувала за цей законопроект з цих підстав, до речі, що він нівелює престиж служби. Я думаю, що і не буде голосувати у другому читанні, якщо не буде кардинально змінений підхід.

– Пане Коліушко, як Ви вважаєте, чому така позиція парламенту? Справді, коли був перший розгляд, там було мінімально – 226 голосів. Можна повторити у другому розгляді?

Ігор Коліушко: Я розумію, що ситуація з голосами є складна, але, по-перше, проблема є в тому, що більшість фракцій не висловлюють своїх позицій.

– Як Ви думаєте, чому? Отут сказали, що непрестижною стає державна служба. Така аргументація… Даруйте, я вам скажу, що багато солдатів знаходяться на Донбасі…

Володимир Пилипенко: Це дуже важлива аргументація. Якщо держслужба непрестижна – громадяни не будуть йти, відповідно від цього буде страждати держави.

– Знаєте, захищати державу – теж не престижно. Але…

Володимир Пилипенко: Як би ми не говорили, але державу треба підтримати, і Батьківщину захищати. Це правильно Ви говорите.

Ігор Коліушко: По-перше, навіть на такому рівні ми від більшості фракцій не чуємо публічних висловлювань щодо їхнього ставлення до цього законопроекту. Тому, коли у мене часто журналісти питають, хто проти, а хто за, то мені складно відповідати на ці питання, тому що я не маю офіційних висловлювань депутатів.

​– А приватно що кажуть, неофіційно?

Ігор Коліушко: Те, що в комітеті, на робочих групах, на засіданнях висловлювалося, то більшість критичних зауважень випливають з… Ну, та ж деполітизація.