Дискусія про самоврядування в Україні починається з того, як ділити гроші – Місьонг

Київ –​ У понеділок, 27 липня, Конституційний суд України у режимі письмового слухання почав розгладати проект змін до Конституції щодо децентралізації. 16 липня документ, внесений Петром Порошенком, спрямувала до КСУ Верховна Рада. Темпи реформування системи місцевого самоврядування в Україні знизилися, констатує в інтерв’ю Радіо Свобода польський експерт Войцєх Місьонг, який консультує уряд України з питання децентралізації. На його думку, замість налагодження структури самоврядування, Київ намагається спочатку поділити гроші. У першому посткомуністичному уряді Польщі Тадеуша Мазовецького Місьонг був заступником міністра фінансів і відповідав за фіскальну децентралізацію в країні. Згадуючи саме польський досвід реформи місцевого самоврядування, експерт наголосив: у 90-і роки громадам передали всю державну власність Польщі – школи, каналізації, водопостачання.

Дискусія про самоврядування в Україні починається з того, як ділити гроші – польський експерт

– Яка мета Вашого візиту до України?

– Це мій 5-й чи 6-й візит за останні півтора року. Цього разу моє основне завдання – провести експертизи на замовлення польського Міністерства закордонних справ для потреб української адміністрації. Але завжди знаходиться хтось, хто хотів би дізнатися, як самоуправління працює в Польщі, та що ми пропонуємо Україні. Також в мене була зустріч в уряді з українськими донорами. Цього разу мене запросив польський фонд Solidarity Fund PL, який координує консультативну допомогу Україні та підпорядкований польському міністерству закордонних справ. Крім того, що я працюю в виші, я також є радником голови Верховної контрольної палати Республіки Польща. Наша контрольна палата давно співпрацює із українською, її перевіряльники також навчаються в Польщі.

– Чи аналізували Ви документи щодо децентралізації, ухвалені Верховної Радою, які, зокрема, можуть стосуватися Донбасу?

– Донбасом як таким ми не займалися. Мої експертні висновки стосуються системи децентралізації фінансової системи в Україні. Мабуть, ніхто не очікує, що ми будемо вирішувати, як буде виглядати сьогодні фінансова система Донецька або Криму. В мене є карта України, де є і Донецька область, і Луганська, і АР Крим.

Коли ми говоримо про створення фінансової системи, вона стосується, насамперед, області. Сьогодні навіть Київська область має інший фінансовий статус порівняно з іншими областями. Коли ми пропонуємо нову систему децентралізації, ми передбачаємо, що ті відмінності збережуться і в той же час не зруйнують реформу.

– Реформу децентралізації оголосили більше року тому. Як Ви оцінюєте здійснене за цей час в Україні?

– Ми з самого початку казали не реформувати цю сферу занадто швидко і не орієнтуватись на показовий ефект. Наприклад, нема сенсу говорити про систему фінансування, поки не вирішена низка попередніх задач. Зокрема, якою буде нова структура самоврядування – збережете ви чинну систему або зробите, як у Польщі.

У нас фінансування на рівнях громади, району (повіту) та воєводства зовсім не пов’язані, а за Конституцією, головна одиниця самоврядування – це саме громада. Лише якщо виявляється, що громада виконує якусь задачу погано, тоді її можуть передати на рівень повіту чи воєводства.

Центральна вулиця польського міста Білосток, що є центром Підляського воєводства

Після того, як ви визначите структуру, треба розподілити обов’язки між усіма рівнями. Наприклад, держава бере на себе управління школами. Хто буде ними займатися – громада, повіт чи урядова адміністрація. Те ж саме з охороною здоров’я – хто буде наглядати, наприклад, за станціями швидкої допомоги?

І лише після розподілу завдань я можу займатися фінансами. Наприклад, у Польщі освітою керують різні органи самоврядування – за перші дев’ять років навчання у нас відповідає громада, наступні три роки – повіт, а за вищу освіту – держава.

Таким чином, не можна перестрибувати через ці два етапи – структуру самоврядування та розподіл задач. В Україні ми побачили, що дискусія починається з того, як будуть ділити гроші. Одразу запитання: як ви будете знати, чи достатньо виділили якомусь рівню самоврядування, якщо нема розуміння, за що саме він відповідатиме?

Сільська школа на Харківщині

– А скільки у Вас існувала така система?

– Вона працює з 90-х років із певними змінами. До речі, так не у всіх країнах. Наприклад, в Німеччині громада відповідає за технічні витрати та облаштування школи, а зарплатню вчителями платить федеральний суб’єкт – земля.

І розподіл завдань – це непроста справа. Ідея децентралізація полягає в тому, щоб віддати самоврядуванню усе, що можна. Але будь-яке міністерство в Україні, Польщі чи будь якій країні має зовсім іншу логіку мислення – не віддавати усе, що можна не віддавати.

Для реформи потрібен сильний політичний тиск, в іншому випадку міністерства віддадуть самоврядуванню проблемні справи, але не найважливіші.

– А чи треба взагалі змінювати ту систему фінансування та самоврядування, наприклад, системи освіти, яка наразі існує в Україні?

– Я не готовий оцінювати вашу систему зараз. Але навіть якщо ми прийдемо до того, що за формальними ознаками у вас оптимальна система фінансування, її все одно треба буде змінити з іншої причини.

Справжнє самоврядування передбачає власну раду та власну адміністрацію – виконавчий орган при кожній раді. І вони мають розподіляти власні гроші.

Повертаючись до польського досвіду, в 90-ті роки усю державну власність передали громадам – школи, каналізації, водопостачання, все!

– І за рахунок чого фінансуються потреби громади?

– Є різні джерела прибутків громади, у тому числі, податки на прибуток як фізичних осіб, так і підприємств. Ще один дохід – це детально розписані адресні субвенції з центрального бюджету. Ну і є ще якісь дрібні надходження. І завдання громади – таким чином розподілити ці гроші, щоб їх на усе вистачило.

Ремонт дороги у Львові

– У рамках української реформи планували збільшити частку податку на прибуток, яка б залишалась в міських бюджетах. Як Ви до цього ставитесь?

– Але наскільки? Ми не знаємо, наскільки його збільшувати та чи взагалі треба це робити, поки не закінчимо попередні етапи. У Польщі, наприклад, за загальними правилами, половина від податків на прибутки фізичних осіб йде у бюджет громади. Ще 2% отримає повіт, 8% – воєводство, а решту – державний бюджет.

Але якщо, наприклад, зарплати вчителям платить не громада, а воєводство, то, можливо, їхній податок треба передавати не в бюджет громади? Є багато питань, які треба врахувати при розробці системи, і поки мова йде про одну громаду, це нескладно. Але треба зробити так, щоб кожна громада мала достатньо грошей – в одній громаді половина податків у місцевий бюджет – це дуже багато, а в деяких інших громадах – зовсім ні. В результаті, частині громад може не вистачати власних податків на підтримання певного рівня життя.

– Спікер Володимир Гройсман, ще коли був віце-прем’єром, говорив, що подібна нерівність сприятиме тому, щоб українські громади залучали інвестиції та створювали робочі місця.

– Трохи правди в цьому є. Але ваша держава забезпечує, наприклад, безкоштовну освіту в школах, і має її надати в бідних регіонах, незважаючи на інвестиції. Звісно, відмінності будуть, але це вже залежить від того, якого мера та членів ради люди обирають.

«Малокомплектна» школа на Дніпропетровщині

– Повертаючись до України. На якому етапі реформи ми перебуваємо?

– Це запитання не до мене, але в мене складається враження, що динаміка цього процесу, м’яко кажучи, сповільнилась. На мою думку, важливо дотримуватись порядку, про який я сказав: встановити систему, розподілити завдання, а потім братися за фінанси. Тим часом треба навчати людей самоврядності. Справа не в тому, щоб перетворити державних чиновників на працівників органів самоврядування, а в тому, щоб люди відчули можливість управляти.

У Польщі цього також не всі хотіли – якість послуг була не дуже високою, але можна було сердитися на дурну державу. А після впровадження самоврядування сердитися можна лише на себе.

Коли ми запроваджували реформу самоврядування, в нас були готові кадри. Це були люди, які за комуністичних часів входили до рад громад та їхніх адміністрацій. Там були партійні діячі, здебільшого, але були й місцеві жителі. А в Україні кадрів фактично немає – у вас близько 12 тисяч громад, але лише в кількох сотнях є адміністрації, які формуються виборними органами влади. Решта має чиновників від держави.

– Кілька років тому в Україні почав набирати вагу рух об’єднань співвласників багатоквартирних будинків – люди навчалися самоврядуванню на прикладі власного будинку. Влітку ухвалили закон, за яким усі мешканці багатоквартирних будинків мають створити такі об’єднання. Як Ви вважаєте, чи навчить це людей самоврядуванню?

– Як учитель, я можу сказати, що нагайкою навчати погано. Але в Україні людям дійсно треба розуміти, що саме вони є владою. Мер – це найнята людина, депутати міськради – найняті люди, щоб стежили за мером та приймали бюджет. А справжня влада – це жителі громади.