Реформа МВС: «під Авакова» чи по-справжньому?

Минулого тижня у своєму блозі на «Українській правді» міністр внутрішніх справ Арсен Аваков оприлюднив відео із, як він пише, «короткою відеопрезентацією концепту реформи» МВС. Той факт, що українська правоохоронна система потребує докорінних змін, зрозуміло давно. Ігор Індило, Семиполки, Врадіївка – логічним продовженням усіх цих справ стали злочинні дії правоохоронців на Майдані. Отже, реформа потрібна, але яка? Викладене міністром відео викликало критику в громадському середовищі. Утім, найближчими днями стратегія реформування правоохоронної галузі буде винесена Міністерством внутрішніх справ на розгляд Кабміну. Щоправда, в якому саме вигляді, – невідомо. У це не втаємничений і експерт-поліцеїст, голова Центу досліджень правоохоронної діяльності Олег Мартиненко, який разом із правозахисником, головою Харківської правозахисної групи Євгеном Захаровим розробляв документ, що мав би лягти в основу поки що не оприлюдненої концепції МВС. Олег Мартиненко відповів на запитання щодо самої стратегії (для нелінивих на сайті Української Гельсінської спілки з прав людини розміщений повний текст документа), а також прокоментував звинувачення в тому, що писалася ця стратегія «під Авакова».

– Якою мірою опубліковане міністром Аваковим відео – це наслідок вашої роботи?

– Воно створене на основі написаної нами із Євгеном Захаровим Стратегії розвитку органів внутрішніх справ України. Хоча у відео є речі, яких ми не передбачали в Стратегії. Наприклад, створення Слідчого комітету.

– Як у МВС сприйняли вашу роботу?

– На презентації 16 вересня були присутні всі керівники служб. Але майже ніхто з них не читав нашого документу. А ті, хто читав – сприйняв нейтрально. Вчепитися там немає за що: верховенство права, повага до прав людини... Водночас, несподівано виявилося, що МВС розробило власну концепцію. Ми про це дізналися вже під час презентації. Концепція МВС була страшненька – набір красивих декларацій без очевидної внутрішньої логіки, відсутність чіткого викладення процесу та принципів реформування, різнорідні положення з різних концепцій «папередніков».

Різнився цей документ від нашої Стратегії як відрізняється вода джерельна від води «для технічних потреб». Ми намагалися спочатку об’єднати ці два документа. Проте здоровий глузд взяв верх і ми зрозуміли, що не можна поєднувати несумісні за стилем та логікою викладення документи. Тому ми на основі нашої Стратегії підготували свою ж таки Концепцію. Цей документ був поданий міністру для подальшого опрацювання. Нам повідомили, що візьмуть отриманий документ за основу, але що відбувалося з ним від цього моменту – ми не маємо жодного уявлення. І який саме документ піде в Кабмін на затвердження – невідомо. Як один із запропонованих нами варіантів було подання для затвердження Концепції, підготовленою МВС, з нашою Стратегією, яка може бути закріплена постановою Кабміну в якості додатку до Концепції. Але Навіть якщо МВС подасть свою страшненьку концепцію без урахування нашої праці і вона буде затверджена, це вже можна буде вважати перемогою, бо там, так чи інакше, прописані європейські принципи: верховенство права, деполітизація, демілітаризація, децентралізація... А це найголовніше. Ще років 5 тому, коли я вимовляв ці слова, мені співробітники МВС сміялися в обличчя: «Де ти цього набрався?».

– Отже, наступний крок - це затвердження стратегії Кабміном?

– Це план Авакова, якому цей крок потрібен для політичної кар’єри, а нам, громадянському суспільству – для кроку уперед. Тому певен, якщо Кабмін це зробить – це буде добре для всієї країни, не лише для Авакова.

– До речі, вас звинувачують у тому, що ви писали стратегію під Авакова.

– Це нісенітниця. Думаю, Аваков сам багато що нового дізнався з тієї стратегії. Категорично ні. Основні положення майбутнього реформування були викладені ще у моїй докторській дисертації у 2007 році. Над сучасним виглядом Стратегії я активно працював протягом цілого літа, оскільки ми мали представити її у листопаді. Але Міністр МВС попросив Експертну раду прискоритися, тому ми завершили у вересні. Звісно, він може використати концепцію, яку ми маємо в підсумку, в політичних цілях, але це не означає, що сама концепція – це халтурка.

– Але головне питання в тому, чи є політична воля реалізовувати цю ідилічну картинку? Як гадаєте?

– Є, але не в багатьох людей, на жаль. Вважаю, що в Авакова і його команди – політична воля є. Але в МВС засідає ще стара гвардія. Їх простіше звільнити і набрати нових.

На реформування знадобиться не менше 5 років

– На що ви опиралися, розробляючи цю Стратегію? Досвід Східної Європи, Грузії?

– Це узагальнений європейський досвід, зокрема, східноєвропейський досвід реформування правоохоронних органів, помножений на особистий досвід, набутий у миротворчих місіях, тривалий науковий досвід у сфері поліцеїстики та запобігання насильства в міліції, плюс дискусії з нашими експертами.

– За винятком тих зауважень, які висловлюються до Стратегії, картинка того, якою має бути в майбутньому українська поліція виглядає ідилічно. Скільки часу може потребувати таке реформування?

– Щонайменше 5-8 років. Якщо зараз буде ухвалено стратегічний документ, кілька груп експертів протягом орієнтовно року мають працювати, аби виписати «дорожню карту» з фінансовим та часовим розрахунком, з розробкою нових законопроектів та змін до вже існуючих законів і т.п. Втілення цієї «дорожньої карти» може затягнутися на роки. Поляки досі реформують свою поліцію, хоча почали ще з 1990-х. А паралельно потрібно дати старт якимось змінам у міністерстві, не чекаючи, доки «дорожня карта» буде розроблена.

– Відразу по оприлюдненню ролику в блозі Авакова, з’явилося чимало критики. Одне із зауважень, приміром, стосувалося того, що це лише узагальнене бачення, а не конкретний законопроекти або законопроекти. Що скажете на це?

– Для реалізації цієї концепції треба розробляти цілий пакет законопроектів. Тут буде доречний і законопроект Олександра Банчука (Центр політико-правових реформ), але також потрібно буде вносити зміни до бюджетного кодексу, кримінального, до кодексу про адміністративні правопорушення та інші документи.

– Закон про міліцію потрібен новий чи достатньо буде внесення змін?

– Новий, безумовно.

– А законопроекти, які раніше були напрацьовані народними депутатами, ви враховували?

– Я їх всі перечитав. І мушу сказати, що в них є один спільний недолік: їх автори для вирішення проблем пропонують МВС перейняти повноваження тих або інших відомств. Але незрозуміло, чому заграбавши ще більше, вони вважають, що робота МВС поліпшиться. Де гарантія?

У нашій концепції ми йшли від ідеальної картинки, потім сформулювали принципи реформування органів внутрішніх справ, вони – загальноєвропейські. Це «верховенство права», «деполітизація», «демілітаризація», «децентралізація», «оптимізація структури МВС», «підзвітність та прозорість», «співпраця з громадою», «професіоналізація персоналу». Їх ми маємо реалізувати через постановку конкретних цілей та проведення коротко- та довгострокових заходів. При написанні Стратегії я спеціально використовував досить загальні положення, не вдаючись до надмірної деталізації. Це дозволило залишити люфт для розробки якихось конкретних рішень та їх впровадження. Я спеціально уникав також «конфліктних зон» у вигляді вирішення долі слідчого апарату, конкретного розподілу фінансів між підрозділами тощо.

На мою думку, наразі експертам НУО та посадовцям набагато легше прийняти саме таку, досить загальну стратегію, ніж дійти згоди щодо якого-небудь детально прописаного документа. Тому я очікую, що коли вони приймуть за основу цю «рожеву стратегію», то це таки змусить нас усіх робити перші спільні кроки на забезпечення принципів реформування. Потім, коли почнемо писати «дорожню карту», запевняю вас, ми всі пересваримося вщент, помиримося, знов посваримося. Але це вже буде друга фаза і саме там, у суцільних дискусіях експерти НУО та МВС розроблять таки нашу національну модель реформування з необхідними деталями, розрахунками, законопроектами. Сьогодні ж для суспільства важливо, аби був ухвалений стратегічний документ, щоб потім можна було спитати з міністра, як просувається його втілення.

– Але навіть на цьому етапі, судячи з презентації вашої концепції у Львові, є опір.

– Так, і це буде завжди.

– З чим саме ви це пов’язуєте?

– Передусім, із тим, що люди не читали документ. По-друге, страх того, що реформа почнеться вже від завтра. Коли міліціонери бачать рядок про скорочення особового складу, вони відразу уявляють себе звільненими. Натомість, у стратегії чітко прописано, що скорочення відбуватиметься в кілька етапів протягом кількох років. До того ж, особовому складу, який потрапляє під скорочення чи звільнення, надається можливість набути ще одну професію перед звільненням. Деякі скорочення будуть пов’язані з тим, що окремі структурні підрозділи МВС ми передаємо до інших міністерств. Ну і треба відверто говорити: в міністерстві опір викликає сама думка, що треба щось робити. Логіка така: краще про всяк випадок все це «зарізати», а то ще доведеться напружуватися...

«Шерифи – недоречні в українській ситуації»

– Давайте поговоримо про конкретні проблемні речі, про які часто йшлося раніше, принаймні в середовищі правозахисному. Перше і головне - це насильство в міліції. Ясна річ, проблема дуже непроста і не механічна. Але, працюючи над Стратегією, на що ви розраховували, як саме вплинути на цю проблему?

– У концепції про це не йдеться, це ширше за питання реформування системи МВС. Найперше, це судова практика (щоб не було таких історій як із Садовником). Але якщо казати про концепцію, то там закладено кілька речей, які можуть вплинути на покращення ситуації із проблемою насильства у міліції: новий відбір, нова професійна підготовка, тобто передусім – робота з особовим складом. Окрім того, виплата компенсацій потерпілим, і, зауважте, не з кишені винного (так як це є сьогодні), а з бюджету відділку (не міністерства, а саме відділку). І от коли з бюджету якогось провінційного райвідділку адвокат виверне солідну суму, можна собі уявити, що скаже начальник своїм підлеглим. Подібна історія була, до речі, в американській поліції: коли людину поліцейські забили до напівсмерті, а адвокат відсудив за це мільйон доларів, то виплачувала їх муніципальна поліція. Після цього випадку поліцейського свавілля в цьому районі не спостерігалося дуже довго – хлопці були зайняті боргами.

– А як щодо того, що вже тривалий час пропонує Amnesty International Ukraine – створення незалежної структури для розслідування усіх заяв про свавілля міліції?

– Я знову ж таки це питання не прописував, бо це виходять за межі реформування суто МВС.

– Ще одна тема, доволі важлива – це можливість ідентифікація міліції, яка є, як вважають експерти, одним із ключовим факторів для подолання безкарності серед працівників ОВС. Як ви бачите вирішення цієї проблеми?

– У Стратегії передбачені індивідуальні розпізнавальні знаки для кожного співробітника, котрий публічно виконує свої функції. Це може бути що завгодно – жетон, нашивка, номерний знак. По-друге, прописаний відеоконтроль: відеофіксація дій патрульних, відеореєстратори у патрулів ДАІ, встановлення відеокамер у публічних місцях, де присутня патрульна служба. Прописаний також відеоконтроль на робочому місці – з метою фіксації використання робочого часу. А також провокації на хабар. Про поліграф і так усі говорять.

– Цікаво, хто саме здійснюватиме ці провокації на хабар та за яким принципом?

– Служба внутрішньої безпеки. Це їх робота. Цей підрозділ вже існує, але зараз подібними речами вони не займаються, бо в Кримінальному кодексі за провокацію хабарем передбачена кримінальна відповідальність. Хоча насправді це нормальна практика, але вона має здійснюватися з дотриманням певних правил. Наприклад, якщо надійшов сигнал про те, що працівник взяв хабар, інсценується подібна ситуація. Якщо впіймають – звільняють без розмов та без збереження пільг.

– Що робити з Нацгвардією, яка зараз належить до структури МВС, але за уявлення про демократичні правоохоронні органи не мала би там бути? Раніше говорили про те, що внутрішні війська як нащадок НКВС мають бути виведені зі структури МВС.

– У концепції прописано, що навіть якщо Нацгвардія залишиться в складі МВС, то це мають бути не військові частини та формування (як воно є зараз), а тільки воєнізовані і без права на втручання у контроль за громадським порядком. Воєнізовані – це теж, звісно, не зовсім цивільні, але Нацгвардію складно перетворити на сервісну службу.

– Тобто ви вважаєте, що зовсім виводити зі структури МВС Нацгвардію недоречно?

– Зараз цього робити не можна. Ми бачимо недоліки роботи Міноборони в АТО. Тому зараз краще залишити Нацгвардію в структурі МВС, у тому самому статусі, але з часом можна або передати її Міністерству оборони, або, як уже було сказано, позбавити статусу військових формувань.

– Зараз країна зіштовхнулася з новими викликами. Це спірне питання – чи матиме Україна терористичну загрозу в подальшому, але таку ймовірність відкидати не можна. Яку роль тут має відігравати МВС? Зважаючи на те, зокрема, що в пропонованій вами структурі є прикордонна служба, і це вже означає, що певна частина працівників МВС працюватиме, по суті, на пороховій бочці.

– Кордони зони АТО варто контролювати не за допомогою прикордонників, а за допомогою ЗСУ. І прикордонники, і поліція повинні перебувати у другому ешелоні. Якщо говорити про шпигунів та диверсантів на решті території країни, то ми маємо СБУ з її «Альфою», і це їх пряма спеціалізація. Що стосується МВС, то ми пропонуємо створити один універсальний спецпідрозділ. Якщо виникає ситуація, коли життю людини загрожує небезпека (якою б ця ситуація не була), туди виїздить цей спецпідрозділ і ситуацію нейтралізує. Якщо йдеться про зібрання «тітушок», які закликають до повалення конституційного ладу, то це профіль патрульної служби, яка бере це зібрання в кільце, кого потрібно – затримує, далі – доставляє до суду. Саме тому в концепції записано, що Національна служба поліції має на 70% складатися із дільничних та патрульної служби і тільки на 30% – з детективів, чергових частин, обслуговуючого персоналу. Решту підрозділів типу УБОЗ та інші – треба передавати іншим міністерствам.

– Колись була історія в селі Семиполки на Київщині, де один із селян із загостреним відчуттям справедливості Віталій Запорожець вчинив самосуд над безконтрольним міліціонером, який тривалий час тероризував село. Тоді, доки тривав суд над Запорожцем, обговорювали, наскільки Україні може підійти система шерифів, тобто виборності регіональних начальників міліції. Чи не закладено в концепцію таку можливість?

– Чесно кажучи, не думаю що це доречно в українській ситуації. Голосуватимуть за одних – а отримуватимуть інших, ще гірших за призначуваних. Наші вибори – найкраще цьому свідчення. Стратегією передбачено утворення муніципальної поліції, в якій прямо обиратися начальники поліції не будуть, але голос громадськості має відігравати не меншу роль, аніж голос органів місцевого самоврядування.

– Яким саме чином громадськість зможе впливати на цей процес?

– А ось ці механізми якраз потрібно проробляти. Це задача вже наступного етапу та «дорожньої карти».

Марія Томак – журналіст Центру громадянських свобод

Відеопрезентація міністра внутрішніх справ Арсена Авакова концепції реформи МВС