(Рубрика «Точка зору»)
Державна пенсійна політика потребує постійного коригування не лише з огляду на поточну ситуацію, а й з урахуванням довгострокової перспективи розвитку держави. Виникла низка проблем, на які нині потрібно знайти адекватні відповіді. Фахівцями доведено, що найбільші проблеми із соціальним захистом осіб похилого віку виникають і надалі будуть загострюватись у тих країнах, де населення як старіє, так і скорочується. За період 1993–2012 років чисельність населення в Україні зменшилась із 52,2 до 45,5 мільйона осіб. За часткою жителів віком 60 років і старше ми потрапили до тридцятки найстаріших держав світу. На початок 2013 року цей показник становив 21,2% (для порівняння: 1990 рік – 18,7%, 2000 рік – 20,8%).
Усі без винятку прогнози подальшого перебігу демографічних процесів, зроблені і вітчизняними, і закордонними експертами, говорять про неминуче збереження цих тенденцій. В міру того, як поріг старості перетнуть численні покоління народжених наприкінці першої – на початку другої половини XX століття, найвищі темпи зростання частки літніх людей слід очікувати в 2015–2020 роках та в першій половині 2040-х років. Згідно з розрахунками науковців, на початок 2051 року в Україні проживатиме 39,6 мільйона осіб, частка населення віком 60 років і старше в 2020 році сягне 24%, 2050 року – понад 32%. Якщо в 2012 році на тисячу жителів віком 16-59 років припадало 334 особи старшого віку, то в 2020 році очікується 410, а в 2050 році – 630 осіб. Коефіцієнт системного навантаження (відношення кількості пенсіонерів до кількості платників пенсійних внесків) може збільшитися з 87 до 125%, тобто четверо працівників повинні будуть утримувати п’ятьох пенсіонерів.
На пенсію – у 60 років
Виходячи з таких перспектив, оправданим заходом пенсійної реформи є запровадження поступового підвищення пенсійного віку для жінок із 55 до 60 років. Як би до цього критично не ставилися, але це є необхідність. Позитивом цього буде зростання розміру їхньої пенсії у зв’язку зі збільшенням страхового стажу. Нині в наслідку нижчого пенсійного віку та сегрегації зайнятості у низькооплачуваних секторах економіки середня пенсія жінок становить лише 69% середньої пенсії чоловіків.
Проте такі зміни викликають суспільний резонанс. Послабити негативне сприйняття підвищення пенсійного віку можна шляхом надання кожній працюючій жінці права виходу на пенсію раніше встановленої законодавством межі на півтори-два роки за кожну народжену та виховану до 18 років дитину. Водночас, це стимулюватиме кількість дітонароджень. Низький рівень народжуваності негативно позначається на стійкості пенсійної системи, оскільки звужується демографічна база відтворення трудоресурсного потенціалу, а отже, й можливості залучення коштів до пенсійного фонду. На початку цього століття Україна мала один з найнижчих у світі сумарний показник народжуваності – 1,1 дитини. Хоча нині він і підвищився до 1,47, все ж залишається далеким від величини, необхідної для простого відтворення поколінь.
Законодавчі нововведення 2011 року мають й інші недоліки. Зокрема, слід усунути негативні наслідки підвищення страхового стажу, необхідного для призначення пенсії за віком у мінімальному розмірі (для чоловіків – із 25 до 35 років, для жінок – із 20 до 30 років). При внесенні змін до Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування» не було враховано, що особи передпенсійного віку, інші особи, старші за 50 років, що мали страховий стаж, необхідний для призначення пенсій згідно з чинним до 1 жовтня 2011 року законодавством, фактично були позбавлені права на призначення пенсії за віком у повному розмірі в зв’язку з неможливістю набуття додатково 10 років стажу до досягнення ними пенсійного віку.
В майбутньому тема підняття пенсійного віку на І (солідарному) рівні пенсійної системи неминуче знову вирине на порядку денному. Довгострокова державна політика в цій сфері повинна розроблятися вже зараз на підставі поліваріантного прогнозу демографічної ситуації та соціально-економічного розвитку до 2051 року.
Розмір пенсії справедливо і без зрівнялівки
Наступною проблемою, що потребує нагального вирішення, є соціальна несправедливість чинної системи пенсійного забезпечення: з одного боку, існує зрівнялівка пенсій більшості пенсіонерів на рівні, наближеному до прожиткового мінімуму, з іншого – необґрунтована диференціація, коли окремі категорії пенсіонерів за професійною ознакою отримують пенсії в рази вищі за середні. Учитель, який пропрацював на користь держави 40 років, не повинен одержувати пенсію вдвічі меншу, ніж міліціонер, який працював тільки 20 років. За період незалежності було ухвалено близько двох десятків законодавчих актів, які встановлюють особливі, набагато вигідніші порівняно із загальними, умови для народних депутатів й їх помічників, державних службовців, представників окремих професій та ін. Так, на початок 2013 року середній розмір пенсії згідно з Законом України «Про статус народного депутата» перевищив 15,4 тисячі гривень, «Про Кабінет Міністрів України» – 15 тисяч, «Про дипломатичну службу» ― 8,7 тисяч гривень.
Необхідно розмежувати джерела фінансування пенсій, призначених за різними пенсійними програмами, у тому числі поступово перевести фінансування дострокових пенсій (за списками № 1 і № 2), інших категорій підвищених пенсій у систему недержавних пенсійних фондів з обов’язковим відрахуванням до них пенсійних внесків з боку відповідних роботодавців.
Збільшення доходів Пенсійного фонду України (ПФУ) потребує розширення легальної зайнятості населення та легалізації оплати праці. Система загальнообов’язкового державного пенсійного страхування повинна охопити всіх працюючих громадян (у тому числі й тих, які забезпечують себе роботою самостійно, а також найманих працівників у приватному секторі економіки). Доки понад 30% заробітної плати в Україні буде виплачуватися «у конвертах», неможливо говорити про реальне підвищення пенсійного забезпечення. За деякими оцінками, в Україні «прихована» зарплата, на яку не нараховуються податки, становить 9-11% ВВП країни. Гіпотетично оподаткування тіньових заробітних плат дасть змогу зменшити дефіцит бюджету ПФУ майже на 2% ВВП.
Очевидно, що чиста солідарна пенсійна система нині не здатна вирішити проблеми пенсійного забезпечення громадян України. Згідно з розрахунками фахівців, збільшення чисельності пенсіонерів і, відповідно, навантаження на працюючих призведе до зростання дефіциту бюджету ПФУ від 3,3% у 2020 році до 9% у 2050 році, що загрожує фінансовій стабільності країни. Тому слід продовжувати роботу щодо запровадження загальнообов’язкового накопичувального пенсійного страхування (ІІ рівень пенсійної системи) з інвестуванням пенсійних накопичень у реальний сектор економіки.
Пенсійне страхування – не примха, а необхідність
Розумне та раціональне використання страхових внесків у якості інвестицій спроможне забезпечити значний мультиплікативний економічний і соціальний ефект, який стане відчутним у наступному десятилітті. Нарощування інвестицій стимулює економічне зростання, матиме місце самовідновлюваний циклічний процес «зростання виробництва – зростання зайнятості та заробітних плат – зростання пенсій – зростання внутрішнього споживання – зростання виробництва».
Накопичувальне пенсійне страхування слугує інструментом підтримки стабільності пенсійної системи в період фінансово-економічних криз. Протягом гострої фази кризи його кошти можуть бути використані як додаткове джерело доходів солідарного рівня для компенсації зменшення доходів пенсійного фонду. Скажімо, такі країни як Естонія, Латвія, Литва, Румунія під час кризи 2008 року скоротили розмір пенсійного внеску в ІІ рівень пенсійної системи, натомість підвищили його в І рівні. Переспрямування грошового потоку може бути оформлене як державне запозичення з використанням облігацій внутрішньої держпозики. Для цього слід внести зміни до статті 89 Закону України «Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування», які б передбачали можливість оперативного коригування основних напрямів інвестиційної політики, спричиненого виключно дією фінансових криз, в частині нормативів інвестування.
Основні ризики запровадження ІІ рівня пенсійного страхування пов’язані з високим рівнем інфляції, що знецінить пенсійні заощадження, банкрутством фінансових установ, у яких розміщено депозити, неправомірною діяльністю компаній з управління активами тощо.
Важливим завданням є оптимізація організаційно-адміністративного забезпечення функціонування загальнообов’язкового державного соціального страхування, у тому числі пенсійного. Вважаємо за необхідне посилити роль держави в управлінні фінансовими ресурсами та контролі за їх використанням шляхом створення в кінцевому рахунку єдиного державного органу, який би об’єднував у собі функції вище перерахованих фондів. Це дозволить підвищити ефективність використання фінансових і людських ресурсів (зокрема, скорочення штату на 10%), зменшення управлінських витрат унаслідок синергетичного ефекту. Йдеться про побудову цілісної уніфікованої системи управління в галузі соціального страхування. Це сприятиме підвищенню відповідальності посадових осіб, а також обізнаності громадськості, а отже, й довіри до пенсійної реформи.
Зазначимо, що громадське несприйняття та необізнаність можуть украй негативно позначитись на перспективах проведення реформи. Запропоновані заходи потребують доопрацювання законодавчо-нормативної бази не шляхом внесення точкових змін до численних актів (скажімо, нині існує 16 різних законодавчих актів, що регулюють пенсійне забезпечення громадян), а на комплексній основі – через кодифікацію законодавства з соціального страхування (створення щось на зразок Кодексу соціального страхування). Це відповідає кращій світовій практиці та є заходом гармонізації вітчизняного законодавства та законодавства ЄС в галузі соціального страхування.
Що потрібно зробити
Таким чином, пріоритетними завданнями щодо реалізації в Україні пенсійної реформи є: кодифікація соціального страхового законодавства України на основі єдиних принципів, удосконалення чинних законів, насамперед щодо нарахування страхового стажу, пенсійного віку для жінок, які виховують дітей, тощо; розробка довгострокового графіку підвищення пенсійного віку, прив’язки віку виходу на пенсію до очікуваної середньої тривалості життя; оптимізація переліку дострокових і спеціальних пенсій за напрямами: обмеження пільг для «особливо заслужених» пенсіонерів; зменшення шкідливості й убезпечення робочих місць у галузях із важкими та небезпечними умовами праці; монетизація пенсійних пільг у недофінансованих галузях соціальної сфери; розмежування джерел фінансування пенсій, переведення частини пільгових пенсіонерів у систему недержавних пенсійних фондів; запровадження загальнообов’язкового накопичувального пенсійного страхування, механізмів інвестування пенсійних накопичень у реальний сектор економіки та убезпечення вкладів від зовнішніх і внутрішніх ризиків; посилення ролі держави в управлінні фінансовими ресурсами та контролі за їх використанням шляхом створення єдиного державного органу, який би об’єднував у собі функції пенсійного фонду та фонду соціального страхування, скорочення за рахунок цього адміністративних видатків.
Насамкінець зауважимо, що реформування пенсійної системи саме по собі не зможе забезпечити баланс пенсійних доходів і видатків. Необхідною умовою ефективного фінансування пенсійного забезпечення є стійке, не обов’язково швидке, але тривале економічне зростання і спричинені ним збільшення зайнятості та заробітних плат, легалізація економіки і доходів у поєднанні з поступовою трансформацією суспільної психології, формуванням переконання у необхідності заощаджень на старість.
Богдан Данилишин – академік НАН України
Думки, висловлені в рубриці «Точка зору», передають погляди самих авторів і не конче відображають позицію Радіо Свобода