Ігор Марков
На двадцятому році незалежності українські урядовці спробували радикальним шляхом ухвалити Концепцію міграційної політики. Результат – нижчий від нульового.
Визначеність міграційної політики для будь-якої країни сьогодні є настільки важливою, що без неї неможливо уявити ефективний розвиток. Це особливо стосується України, яка є одним із найбільших донорів, реципієнтів і транзитерів міграційних потоків у сучасному світі. Та чи існує у нас міграційна політика?
Пацієнт скоріше мертвий...
Провідні українські фахівці, громадські діячі та політики вважають, що такої політики не існує. І на підтвердження називають три основні аргументи.
По-перше, в України відсутнє стратегічне бачення розвитку міграційних процесів та їхнього регулювання. П’ять спроб Верховної Ради України ухвалити законопроект про концепцію державної міграційної політики, остання з яких припадає на червень 2010 року, закінчилися безрезультатно. Робота над законопроектом триває з 1999 року.
По-друге, Україна не має необхідного законодавчого забезпечення проведення міграційної політики. Думку українських експертів щодо трудової міграції свого часу висловив А. Супруновський: «Відсутня концептуальна правова база з питань трудової міграційної політики та управління міграційними процесами. Програмні документи, що існують у сфері трудової міграції в Україні, мають декларативний характер, задовольняють формальні вимоги, проте не створюють чіткі механізми та інструментарії для реалізації міграційної політики в галузі трудових відносин». Аналітики та громадські діячі також вказують на відсутність єдиного закону про трудову міграцію в Україні, необхідність ухвалення єдиного закону про імміграцію, який об’єднав би правові норми, розпорошені у багатьох сферах чинного законодавства. Окремо наголошується на потребі закону України, який визначить правовий статус українських трудових міґрантів і членів їхніх сімей, встановить правові й соціальні гарантії їхнього перебування за кордоном.
По-третє, Україні необхідно створити єдиний спеціалізований центральний орган виконавчої влади з підрозділами на місцях – Державну міграційну службу України, яка здійснювала б увесь комплекс управлінських функцій у сфері міграції. За словами провідного українського фахівця у сфері міграції О. Малиновської, «має бути цивільна служба, як,а крім контролю за в’їздом та перебуванням іноземців, здійснювала б постійний моніторинг міграційної ситуації, прогнозувала її розвиток, визначала на цій основі загальні та конкретні управлінські завдання, розробляла механізми їхньої реалізації, їхнє законодавче оформлення, забезпечувала фінансовими та організаційними ресурсами досягнення поставленої мети. До повноважень Служби має належати управлінська діяльність на всіх етапах міграційного процесу: формування міграційної рухливості, переїзду, адаптації до нових умов проживання. Вона повинна опікуватися всіма основними зовнішніми міграційними потоками…».
Фахівці сходяться на тому, що міграційні процеси повинні стати чинником соціально-економічного розвитку України.
Говорили-балакали…
30 травня цього року на світ з’явився Указ Президента України № 622/2011 «Про Концепцію державної міграційної політики».
Важлива подія, на яку довгі роки чекали українські фахівці в галузі міграції, та й самі мігранти, пройшла майже непоміченою засобами масової інформації. Окрім публікації на президентському сайті і в Офіційному віснику, Концепція «майнула» у стрічці новин, була передрукована кількома сайтами і виданнями, але не удостоїлася жодної серйозної аналітичної статті у провідних українських медіа.
І не дивно. Це стало б непосильним завданням для аналітика, що спеціалізується на питаннях міграції, якщо не ставити за мету вправлятися в евфемізмах. Кажу про це як фахівець, що був залучений до експертизи вже готового проекту Концепції державної міграційної політики, спішно поданого – тепер це вже очевидно – для формального проходження експертизи відомих в Україні науковців у сфері міграції, терміново скликаних для цього віце-прем’єром С. Тігіпком.
Проект був введений у дію Указом Президента (а не законодавчим актом парламенту, як про це йшлося вже протягом дванадцяти років) у тому вигляді, в якому був поданий на експертизу, без урахування рекомендацій фахівців, головною з яких (і на цьому зійшлися відгуки ряду експертів) була потреба ґрунтовного допрацювання документу, який і близько не відповідав вимогам, що висуваються до концепції.
Скріплена президентським підписом Концепція, радше, нагадує відповідь студента на письмовому екзамені з предмету «міграційна політика», а не стратегічний державний документ, у якому визначені цілі, завдання, механізми, результати реалізації міграційної політики Української держави та основ її фінансового забезпечення.
Перелік «правильних» загальних гасел, набір термінів, словосполучень та фрагментів окремих розділів предмету «міграційна політика» не може замінити, приміром, певного конкретного підходу і оцінки становища України у сучасних міграційних процесах, провідну, об’єднуючу ідею, конструктивний принцип, за яким має здійснюватися міграційна політика Української держави, системи послідовних нормотворчих кроків, інституційних розв’язок, виконавчих рішень та дій держави у сфері міграції, що були б відповіддю на поточні та прогнозовані міграційні виклики, упереджували б одні з них і вказували на стратегію перетворення на ресурс майбутнього розвитку країни – інші. Я уже не кажу про означення етапних результатів, критеріїв, ресурсів та інструментів їх осягнення на шляху реалізації конкретних виписаних цілей, що б мало стати невід’ємною складовою концепції не лише державної міграційної політики, а й будь-якої концепції.
До того ж, автори Концепції плутаються в розумінні змісту та ієрархії термінів, що складають структуру поняття «концепція». До прикладу, «удосконалення законодавства щодо внутрішньої і зовнішньої трудової міграції громадян України…», «запровадження на законодавчому рівні механізму додаткового та тимчасового захисту іноземців та осіб без громадянства», «визначення квот імміграції в Україну з урахуванням поточної і перспективної демографічної ситуації та ситуації, що склалася на ринку праці» – гасла, виписані як «стратегічні напрями реалізації державної міграційної політики», не можуть вважатися такими; це, радше, абстрактне декларування її механізмів.
І, навпаки, короткі абстрактні декларації, на кшталт, «створення умов (курсив мій – І.М.) для мінімізації неврегульованої зовнішньої трудової міграції громадян України», «забезпечення ефективного державного регулювання ринку праці з метою збалансування попиту та пропозиції робочої сили на внутрішньому ринку»; «створення сприятливих соціально-економічних умов для вкладення трудовими мігрантами з України та українською діаспорою інвестицій у національну економіку»; «посилення соціального і правового захисту громадян України, які перебувають за кордоном» – не можуть вважатися «основними механізмами реалізації державної міграційної політики у сфері виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України» уже за змістом наведених формулювань.
Тоді, як «стимулювання імміграційних потоків в Україну залежно від інвестиційних, наукових та культурних потреб держави, створення сприятливих умов для повернення в Україну діячів науки та культури, кваліфікованих спеціалістів і робітників», потрібних українській економіці, «сприяння поверненню до України осіб, депортованих за національною ознакою, їхніх нащадків, інтеграції таких осіб в українське суспільство» – це завдання, які мають бути конкретизовані відповідно до стану проблеми, бачення її минулого і подальшого розвитку, а не «основні механізми реалізації державної міграційної політики у сфері імміграції», як це записано в «Концепції».
Подібних алогізмів у межах 10-сторінкового документу можна навести чимало.
Наскільки Концепція є абстрактно-декларативним документом, позбавленим внутрішнього змісту, і наскільки, вона, навпаки, призначена для того, щоб продемонструвати «знання предмету» з метою прикриття повної бездіяльності у цій сфері, може свідчити, наприклад те, що в перелік завдань державних органів щодо реалізації Концепції включене окремим положеннями «забезпечення державних органів, які здійснюють повноваження у сфері міграції, фінансовими та матеріально-технічними ресурсами», а також «визначення переліку обставин, за яких може здійснюватися спрощений прикордонний контроль».
Надто багато декларацій...
Затверджений главою держави документ начебто включає всі сторони міграційної проблематики, пов’язані з сучасними демографічними змінами і ситуацією, що складається на ринку праці, реалізацією національних інтересів держави і дією міжнародного режиму прав людини. Концепція декларує потребу посилення соціального та правового захисту громадян України, які працюють за кордоном і протидії проявам расизму, ксенофобії та релігійної нетерпимості, формування толерантного ставлення українського населення до іммігрантів, забезпечення реалізації загальновизнаних міжнародних принципів і норм міжнародного права щодо захисту прав біженців та осіб, які потребують додаткового чи тимчасового захисту або притулку в Україні, враховуючи принцип невислання; потребу розробки і виконання плану заходів щодо протидії різним формам торгівлі людьми та надання допомоги особам, зокрема жінкам і дітям, які стали її жертвами.
Важливими є положення про створення єдиної інформаційної (автоматизованої) системи обліку та аналізу міграційних потоків із забезпеченням конституційних гарантій недопущення поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди; інформування громадян України про ситуацію на зовнішньому ринку праці, і про законодавство інших держав із цього питання, фактори ризику, можливі під час працевлаштування за кордоном; збільшення штату консульських установ України в державах перебування українських громадян і визначення посадових осіб, відповідальних за вирішення питань трудової міграції, протидії торгівлі людьми, проведення моніторингу ринку праці в державах перебування, надання відповідних роз'яснень громадянам України, які перебувають за її межами з метою працевлаштування, та сприяння реалізації їх прав у повному обсязі; розробка і здійснення за участю громадських, у тому числі міжнародних, організацій комплексу заходів, спрямованих на роз'яснення громадянам України їхніх прав і свобод під час роботи за кордоном, специфіки законодавства держави перебування і норм міжнародного права у сфері трудової міграції; сприяння інтеграції в українське суспільство мігрантів, осіб, яким надано статус біженців в Україні, та осіб, які потребують додаткового чи тимчасового захисту або притулку в Україні.
Проте, всі відзначені Концепцією сторони і аспекти міграційних проблем «зависають» на рівні абстрактних фраз без будь-якого окреслення перспектив реального розв’язання.
Ухвалена Указом Президента Концепція міграційної політики України вказує на сумний феномен самовідсторонення української політичної еліти та суспільства від визначення і реалізації національних інтересів – цього разу у такій фундаментальній сфері, як міграція.
Тим часом, перед Україною, що стоїть на чільному місці у світі як країна-донор і реципієнт міграції, і територією якої проходить один із найважливіших коридорів транзитної міграції, постає виклик у вигляді дилеми-визначення. Що нас чекає? Реалізація шляхів еміграції українців, імміграції та транзитної міграції у соціальний капітал розвитку держави і суспільства, а чи їхня подальша дезінтеграція і перетворення у мережі внутрішніх та міжнародних трафіків?
Ігор Марков – завідувач сектору етносоціальних досліджень Інституту народознавства НАН України, керівник проектів дослідження процесів сучасної української міграції в країнах перебування
Думки, висловлені в рубриці «Точка зору», передають погляди самих авторів і не конче відображають позицію Радіо Свобода
Визначеність міграційної політики для будь-якої країни сьогодні є настільки важливою, що без неї неможливо уявити ефективний розвиток. Це особливо стосується України, яка є одним із найбільших донорів, реципієнтів і транзитерів міграційних потоків у сучасному світі. Та чи існує у нас міграційна політика?
Пацієнт скоріше мертвий...
Провідні українські фахівці, громадські діячі та політики вважають, що такої політики не існує. І на підтвердження називають три основні аргументи.
По-перше, в України відсутнє стратегічне бачення розвитку міграційних процесів та їхнього регулювання. П’ять спроб Верховної Ради України ухвалити законопроект про концепцію державної міграційної політики, остання з яких припадає на червень 2010 року, закінчилися безрезультатно. Робота над законопроектом триває з 1999 року.
По-друге, Україна не має необхідного законодавчого забезпечення проведення міграційної політики. Думку українських експертів щодо трудової міграції свого часу висловив А. Супруновський: «Відсутня концептуальна правова база з питань трудової міграційної політики та управління міграційними процесами. Програмні документи, що існують у сфері трудової міграції в Україні, мають декларативний характер, задовольняють формальні вимоги, проте не створюють чіткі механізми та інструментарії для реалізації міграційної політики в галузі трудових відносин». Аналітики та громадські діячі також вказують на відсутність єдиного закону про трудову міграцію в Україні, необхідність ухвалення єдиного закону про імміграцію, який об’єднав би правові норми, розпорошені у багатьох сферах чинного законодавства. Окремо наголошується на потребі закону України, який визначить правовий статус українських трудових міґрантів і членів їхніх сімей, встановить правові й соціальні гарантії їхнього перебування за кордоном.
По-третє, Україні необхідно створити єдиний спеціалізований центральний орган виконавчої влади з підрозділами на місцях – Державну міграційну службу України, яка здійснювала б увесь комплекс управлінських функцій у сфері міграції. За словами провідного українського фахівця у сфері міграції О. Малиновської, «має бути цивільна служба, як,а крім контролю за в’їздом та перебуванням іноземців, здійснювала б постійний моніторинг міграційної ситуації, прогнозувала її розвиток, визначала на цій основі загальні та конкретні управлінські завдання, розробляла механізми їхньої реалізації, їхнє законодавче оформлення, забезпечувала фінансовими та організаційними ресурсами досягнення поставленої мети. До повноважень Служби має належати управлінська діяльність на всіх етапах міграційного процесу: формування міграційної рухливості, переїзду, адаптації до нових умов проживання. Вона повинна опікуватися всіма основними зовнішніми міграційними потоками…».
Фахівці сходяться на тому, що міграційні процеси повинні стати чинником соціально-економічного розвитку України.
Говорили-балакали…
30 травня цього року на світ з’явився Указ Президента України № 622/2011 «Про Концепцію державної міграційної політики».
Важлива подія, на яку довгі роки чекали українські фахівці в галузі міграції, та й самі мігранти, пройшла майже непоміченою засобами масової інформації. Окрім публікації на президентському сайті і в Офіційному віснику, Концепція «майнула» у стрічці новин, була передрукована кількома сайтами і виданнями, але не удостоїлася жодної серйозної аналітичної статті у провідних українських медіа.
І не дивно. Це стало б непосильним завданням для аналітика, що спеціалізується на питаннях міграції, якщо не ставити за мету вправлятися в евфемізмах. Кажу про це як фахівець, що був залучений до експертизи вже готового проекту Концепції державної міграційної політики, спішно поданого – тепер це вже очевидно – для формального проходження експертизи відомих в Україні науковців у сфері міграції, терміново скликаних для цього віце-прем’єром С. Тігіпком.
Проект був введений у дію Указом Президента (а не законодавчим актом парламенту, як про це йшлося вже протягом дванадцяти років) у тому вигляді, в якому був поданий на експертизу, без урахування рекомендацій фахівців, головною з яких (і на цьому зійшлися відгуки ряду експертів) була потреба ґрунтовного допрацювання документу, який і близько не відповідав вимогам, що висуваються до концепції.
Скріплена президентським підписом Концепція, радше, нагадує відповідь студента на письмовому екзамені з предмету «міграційна політика», а не стратегічний державний документ, у якому визначені цілі, завдання, механізми, результати реалізації міграційної політики Української держави та основ її фінансового забезпечення.
Перелік «правильних» загальних гасел, набір термінів, словосполучень та фрагментів окремих розділів предмету «міграційна політика» не може замінити, приміром, певного конкретного підходу і оцінки становища України у сучасних міграційних процесах, провідну, об’єднуючу ідею, конструктивний принцип, за яким має здійснюватися міграційна політика Української держави, системи послідовних нормотворчих кроків, інституційних розв’язок, виконавчих рішень та дій держави у сфері міграції, що були б відповіддю на поточні та прогнозовані міграційні виклики, упереджували б одні з них і вказували на стратегію перетворення на ресурс майбутнього розвитку країни – інші. Я уже не кажу про означення етапних результатів, критеріїв, ресурсів та інструментів їх осягнення на шляху реалізації конкретних виписаних цілей, що б мало стати невід’ємною складовою концепції не лише державної міграційної політики, а й будь-якої концепції.
До того ж, автори Концепції плутаються в розумінні змісту та ієрархії термінів, що складають структуру поняття «концепція». До прикладу, «удосконалення законодавства щодо внутрішньої і зовнішньої трудової міграції громадян України…», «запровадження на законодавчому рівні механізму додаткового та тимчасового захисту іноземців та осіб без громадянства», «визначення квот імміграції в Україну з урахуванням поточної і перспективної демографічної ситуації та ситуації, що склалася на ринку праці» – гасла, виписані як «стратегічні напрями реалізації державної міграційної політики», не можуть вважатися такими; це, радше, абстрактне декларування її механізмів.
І, навпаки, короткі абстрактні декларації, на кшталт, «створення умов (курсив мій – І.М.) для мінімізації неврегульованої зовнішньої трудової міграції громадян України», «забезпечення ефективного державного регулювання ринку праці з метою збалансування попиту та пропозиції робочої сили на внутрішньому ринку»; «створення сприятливих соціально-економічних умов для вкладення трудовими мігрантами з України та українською діаспорою інвестицій у національну економіку»; «посилення соціального і правового захисту громадян України, які перебувають за кордоном» – не можуть вважатися «основними механізмами реалізації державної міграційної політики у сфері виїзду з України і в'їзду в Україну громадян України» уже за змістом наведених формулювань.
Тоді, як «стимулювання імміграційних потоків в Україну залежно від інвестиційних, наукових та культурних потреб держави, створення сприятливих умов для повернення в Україну діячів науки та культури, кваліфікованих спеціалістів і робітників», потрібних українській економіці, «сприяння поверненню до України осіб, депортованих за національною ознакою, їхніх нащадків, інтеграції таких осіб в українське суспільство» – це завдання, які мають бути конкретизовані відповідно до стану проблеми, бачення її минулого і подальшого розвитку, а не «основні механізми реалізації державної міграційної політики у сфері імміграції», як це записано в «Концепції».
Подібних алогізмів у межах 10-сторінкового документу можна навести чимало.
Наскільки Концепція є абстрактно-декларативним документом, позбавленим внутрішнього змісту, і наскільки, вона, навпаки, призначена для того, щоб продемонструвати «знання предмету» з метою прикриття повної бездіяльності у цій сфері, може свідчити, наприклад те, що в перелік завдань державних органів щодо реалізації Концепції включене окремим положеннями «забезпечення державних органів, які здійснюють повноваження у сфері міграції, фінансовими та матеріально-технічними ресурсами», а також «визначення переліку обставин, за яких може здійснюватися спрощений прикордонний контроль».
Надто багато декларацій...
Затверджений главою держави документ начебто включає всі сторони міграційної проблематики, пов’язані з сучасними демографічними змінами і ситуацією, що складається на ринку праці, реалізацією національних інтересів держави і дією міжнародного режиму прав людини. Концепція декларує потребу посилення соціального та правового захисту громадян України, які працюють за кордоном і протидії проявам расизму, ксенофобії та релігійної нетерпимості, формування толерантного ставлення українського населення до іммігрантів, забезпечення реалізації загальновизнаних міжнародних принципів і норм міжнародного права щодо захисту прав біженців та осіб, які потребують додаткового чи тимчасового захисту або притулку в Україні, враховуючи принцип невислання; потребу розробки і виконання плану заходів щодо протидії різним формам торгівлі людьми та надання допомоги особам, зокрема жінкам і дітям, які стали її жертвами.
Важливими є положення про створення єдиної інформаційної (автоматизованої) системи обліку та аналізу міграційних потоків із забезпеченням конституційних гарантій недопущення поширення конфіденційної інформації про особу без її згоди; інформування громадян України про ситуацію на зовнішньому ринку праці, і про законодавство інших держав із цього питання, фактори ризику, можливі під час працевлаштування за кордоном; збільшення штату консульських установ України в державах перебування українських громадян і визначення посадових осіб, відповідальних за вирішення питань трудової міграції, протидії торгівлі людьми, проведення моніторингу ринку праці в державах перебування, надання відповідних роз'яснень громадянам України, які перебувають за її межами з метою працевлаштування, та сприяння реалізації їх прав у повному обсязі; розробка і здійснення за участю громадських, у тому числі міжнародних, організацій комплексу заходів, спрямованих на роз'яснення громадянам України їхніх прав і свобод під час роботи за кордоном, специфіки законодавства держави перебування і норм міжнародного права у сфері трудової міграції; сприяння інтеграції в українське суспільство мігрантів, осіб, яким надано статус біженців в Україні, та осіб, які потребують додаткового чи тимчасового захисту або притулку в Україні.
Проте, всі відзначені Концепцією сторони і аспекти міграційних проблем «зависають» на рівні абстрактних фраз без будь-якого окреслення перспектив реального розв’язання.
Ухвалена Указом Президента Концепція міграційної політики України вказує на сумний феномен самовідсторонення української політичної еліти та суспільства від визначення і реалізації національних інтересів – цього разу у такій фундаментальній сфері, як міграція.
Тим часом, перед Україною, що стоїть на чільному місці у світі як країна-донор і реципієнт міграції, і територією якої проходить один із найважливіших коридорів транзитної міграції, постає виклик у вигляді дилеми-визначення. Що нас чекає? Реалізація шляхів еміграції українців, імміграції та транзитної міграції у соціальний капітал розвитку держави і суспільства, а чи їхня подальша дезінтеграція і перетворення у мережі внутрішніх та міжнародних трафіків?
Ігор Марков – завідувач сектору етносоціальних досліджень Інституту народознавства НАН України, керівник проектів дослідження процесів сучасної української міграції в країнах перебування
Думки, висловлені в рубриці «Точка зору», передають погляди самих авторів і не конче відображають позицію Радіо Свобода