Василь Яблонський, заступник директора Національного інституту стратегічних досліджень і Володимир Фесенко, політолог про адміністративну реформу в Україні
Your browser doesn’t support HTML5
Оптимізація органів влади (І)
Частина перша
Your browser doesn’t support HTML5
Оптимізація органів влади (ІІ)
Частина друга
– Днями тисячі чиновників можуть залишитися без роботи. Йдеться про те, що, можливо, завтра-післязавтра оголосять про початок адміністративної реформи. Про те, що це буде завтра-післязавтра, сказав вчора в інтерв’ю одному з телеканалів Прем’єр-міністр України Микола Азаров.
Перед цим говорив Президент України про те, що вже півроку ведеться робота над адміністративною реформою. І нинішній бюджет, який, до речі, представляв уряд сьогодні чи затверджував до подання до Верховної Ради, має вже врахувати адміністративну реформу. Йдеться про скорочення державного апарату.
Панове, що являє собою ця адміністративна реформа?
Василь Яблонський: Це реформа насамперед державного апарату, який за логікою речей, якщо це центральний орган виконавчої влади, мали би розробляти загальну політику розвитку держави в певній галузі, це надання різноманітних адміністративних послуг як на центральному рівні, так і на найнижчому рівні, де є влада, там, власне, і надання послуг.
З іншого боку, адміністративна реформа – це оптимізація управління державою, в даному разі на всіх рівнях.
Володимир Фесенко: Йдеться дійсно про реформу державного апарату, але тут є ще такий напрямок, як реформа державної служби. Певний етап модернізації державної служби в Україні відбувся, але процес не завершений. Думаю, що це також має бути змістом адміністративної реформи.
Але іноді саме поняття «адміністративна реформа» трактується ширше. Зокрема на Заході використовують такий термін, як «публічна служба». Це фактично не тільки державний апарат, а ще й апарат органів місцевого самоврядування, питання про розмежування функцій, а також взаємодія між ними. А взагалі йдеться про те, щоб держава діяла і більш ефективно, щоб вона виступала не тільки як примусова сила, а як агенція з надання соціально-важливих послуг для населення. І тут йдеться дійсно не тільки про державні органи, а й про органи місцевого самоврядування.
– Єврокомісія надає чималі гроші для адмінреформи в Україні. Гроші будуть надаватися впродовж кількох років для Адміністративно-правового кодексу і для імплементації закону «Про державну службу».
Наскільки швидко це можна робити в наших умовах?
Василь Яблонський: Є давній вислів, який мені дуже подобається, який стосується будь-якої реформи. Якщо цуценяті в силу певних породних особливостей треба відрубати хвоста, то значно цивілізованіше буде рубати відразу, а не шматками. По шматочках воно виглядало б, ніби, жалісливіше, ніби, цуценя шкода, що відразу увесь хвіст.
Очевидно, це саме стосується і реформи. Якщо її треба проводити, то, очевидно, її треба проводити відразу. І якщо проводити в даній ситуації, то на початку каденції Глави держави теперішнього для того, щоби ця хвиля, яка почнеться обов’язково, встигла влягтися, і наступний електоральний цикл почався в більш спокійній атмосфері.
– Коли Ви говорите про «наступний електоральний цикл», то який рік і які вибори Ви маєте на увазі?
Василь Яблонський: Я говорив про вибори Президента. Важливо непопулярні реформи (це якби хрестоматійні речі) проводити на початку своєї каденції. Судячи з заяв, які робляться з найвищих коридорів влади, 2012 рік в нас буде досить складним у тому розумінні, що не тільки податкова реформа, адміністративна, пенсійна, а буде ще низка інших реформ.
– Міністр юстиції Олександр Лавринович заявляв в інтерв’ю одному з видань, що реалізація повномасштабної адміністративної реформи – це буде тривалий і поетапний процес. І потрібно говорити про те, що буде проводитися реформа системи управління державної служби, виконавчої влади, місцевого самоврядування.
Але поки з того, що ми бачимо, якось так шматочками випливає неофіційної інформації. А газета «Коментарі» опублікувала проект указу. Ми записали головного редактора Вадима Денисенка. Це хтось же «злив», вибачте.
Володимир Фесенко: Заяви і чутки про те, що буде проводитися адміністративна реформа лунають достатньо давно. Але коли був оприлюднений план реформ у червні, розділ, який стосувався адміністративної реформи, був відсутній. Там була примітка, що він з’явиться восени. Восени якраз почала з’являтися інформація, що дійсно готується така реформа, вона буде провадитися. Думаю, що ситуація навколо Податкового кодексу трохи відволікла увагу від цього процесу.
Плюс, думаю, тут є такий тактичний момент. Що планується? На мій погляд, йдеться про адміністративну реформу у вузькому сенсі. Йдеться зараз про підготовку, про проведення найближчим часом реорганізації структури Кабміну і системи центральних органів виконавчої влади. От що буде відбуватися.
І тут питання: чи обійдеться суто структурними змінами, зокрема скорочення штатів, зменшення кількості міністерств і центральних органів влади або, про що також йдеться, те, що було і в Росії, і в деяких інших наших сусідніх країнах, про розмежування функцій. Наприклад, щоби функції розпорядчі були в агенціях державних, а міністерства займалися розробкою стратегій політичних у своїх галузях. Якщо йдеться й про це, то це більш складна ситуація. Тому, думаю, зараз, можливо, й думають над тим, в якому обсязі, наскільки радикально цю реформу проводити.
Василь Яблонський: Очевидно, ситуація з Податковим кодексом навчила владу, що до таких речей треба більш виважено підходити. І, очевидно, більш ретельно опрацьовують даний закон.
– Шматками воно випливає або видається. Для чого? Це для того, щоб перевірити готовність суспільства, перевірити неготовність чиновників до цього, або, можливо, налякати когось?
Василь Яблонський: Все набагато простіше. Якщо всі будуть знати, що з ними буде, вони докладуть максимум зусиль для того, щоб зупинити цей процес. Інколи так буває, що рішення приймається таке: хто останній добіг до кабінету. Щоби, очевидно, цього не було, це всупереч усім до певної міри демократичним нормам, коли ми мусимо говорити про прозорість і відкритість, воно, по-перше, готується не Кабінетом Міністрів, бо було б дивним, якби він сам для себе урізував повноваження, і за ситуації такої таємності для того, очевидно (висунемо таку гіпотезу), щоб ця реформа пройшла більш ефективно.
– А ким це готується?
Василь Яблонський: Ми так розуміємо, що не Кабінетом Міністрів, а певною групою фахівців, які працюють в Україні.
Володимир Фесенко: Я висловлю припущення. У нас є комітет з реформ, який цим займається. Я припускаю, що є робоча група, яка при цьому комітеті займається цими питаннями. Думаю, що є ще неофіційна група радників, можливо, навіть й закордонних, які також займаються цими питаннями.
Але тут є ще один важливий аспект щодо адміністративної реформи. В чому зараз проблема? Знову ж таки Податковий кодекс, певна соціальна напруга, яка виникла і цього документа, і взагалі навколо не дуже популярних рішень. Є побоювання, якщо зараз реформувати достатньо радикально державний апарат, зокрема структурні зміни на вищому рівні, чи не призведе це до певної дезорганізації?
В принципі зняли проблему з Податковим кодексом. Можливо, ті побоювання будуть не такими серйозними, але проблема того, наскільки швидко почне діяти в новій формі і на вищому рівні державний апарат, ця проблема існує. Я вже не кажу про те, що критерії ефективності адміністративної реформи – це ефективність, діяльність і уряду, і державної служби.
– З нами на зв’язку телефонному зараз екс-міністр регіонального розвитку і будівництва України Василь Куйбіда.
Пане Василю, кажуть, що серед людей, які добре знають історію адміністративної реформи, Ви чи не найкращий фахівець. От те, що зараз шматками видається, як Ви це можете оцінити?
Василь Куйбіда: Я адміністративною реформою займаюся з 1990 року. Вважаю, що ми безнадійно запізнилися з її проведенням. Найкраще було б, якби ми її провели у 1992 році, принаймні через 5 років потім, коли вже була утворена указом Президента комісія, яку очолив перший Президент, а ця комісія була утворена другим Президентом, і вона вже напрацювала концепцію адміністративно-територіальної реформи. Але ми теж згаяли час і цього не зробили.
Ми безнадійно запізнилися з її проведенням. Найкраще було б, якби ми її провели у 1992 році
– Те, над чим працюють зараз, буде успішним? От зараз з’явилася політична воля для проведення адміністративної реформи, зараз є вимоги європейські до проведення цієї реформи. Вона буде проведена?
Василь Куйбіда: Ці вимоги були і раніше, але, на жаль, бракувало політичної волі щодо її проведення. Дай Боже, щоб зараз з’явилася ця політична воля, і вона була реалізована.
Правда, я бачу певну нелогічність у діях теперішньої влади. На мою думку, потрібно було спочатку провести адміністративно-територіальну реформу і тільки після того проводити податкову реформу, бюджетну реформу і так далі.
– Слово «територіальна» з вуст влади не звучить. Це було раніше, тепер немає.
Василь Куйбіда:
Якщо розуміють під адміністративною реформою виключно якісь зміни на рівні Кабінету Міністрів і не реформується місцеве самоврядування, у цій державі не багато що зміниться
Володимир Фесенко: У нас завжди дуже багато плутанини. Дехто ототожнює ці два поняття. Насправді адміністративно-територіальна реформа може бути і в принципі має бути складовою серйозної, масштабної адміністративної реформи. Хоча є
Не буде реформа ефективною, якщо не буде складовою реформи масштабна боротьба з корупцією
Я буквально декілька днів, як повернувся з Грузії, де вивчав досвід грузинських реформ разом з колегами, знайомився – це буде точніше. Про що кажуть грузинські колеги? Я думаю, що воно абсолютно доречне і до нас. Не буде реформа ефективною, якщо не буде складовою цієї реформи серйозна, масштабна боротьба з корупцією. В даному випадку державний апарат – це проблема корупції.
Що ми спостерігали всі останні роки? Багато хто не знає, але у нас відбулися поколінські зміни в державному апараті. Зараз, подивитися, серед заступників міністрів достатньо багато молодих людей, як в тій же Грузії, але порядки не змінилися, практика роботи не змінилася. Дуже часто це або такі ж радянські, як і були, або корупційні схеми.
– Оцих молодих заступників призначають через корупційні схеми?
Володимир Фесенко: Не обов’язково. Але всі ці історії, скільки платять за високі призначення, зокрема і в крісло заступника міністра – це, на жаль, достатньо відомі факти. Навіть є конкретні арешти, пов’язані з цим.
Думаю, що якщо дбати про серйозну адміністративну реформу, то складовою мають бути одночасно й антикорупційні заходи, а також серйозні кадрові зміни, таке масштабне оновлення кадрів, щоб молоді кадри по-новому працювали в нових структурах.
– З іншого боку, вчора у мене була розмова з одним високоповажним паном. Він каже, що чиновники, особливо високого рангу, та ще ті, які зараз мають депутатські повноваження і ніяк не хочуть віддати мандат, тому що бояться: а, часом, відомство буде ліквідоване? То дрижать дуже сильно.
Чому? Саме через цю корупцію? Зарплати не такі ж великі.
Василь Яблонський: Це не до нас з паном Володимиром запитання з приводу того, чому вони дрижать? Дрижать? Можливо, це їхній такий стан.
Ми зараз виходимо інколи на критику адміністративної реформи, не знаючи її суті. Тому ми можемо лише говорити про певні уявні речі або про те, можливо, як це робити, або про те, як воно мусило б виглядати, тому що навіть те, що потрапляє, не є офіційним документом. Це лише на рівні чуток. І не на це треба зважати, коли ми можемо говорити.
Я абсолютно погоджуюся з паном Володимиром у тому розумінні, що, очевидно, мусить бути адміністративно-територіальна реформа. Чому? Тому що без неї неможливе реальне і радикальне оновлення адміністрування на місцевому рівні, адже все воно мусить ґрунтуватися на новій карті держави.
Тому ці питання дуже взаємопов’язані: і адміністративна реформа, і адміністративно-територіальна реформа, і конституційна реформа, тому що адміністративно-територіальні зміни неможливі без Конституції. Тому якщо починати всі ці реформи, то, очевидно, за адміністративною реформою мусить йти наступний момент – адміністративно-територіальна реформа, а далі конституційна.
І на початку в указі Президента мали би міститися потім і перехідні положення, які мали б стосуватися, скажімо, проведення адміністративної реформи. Добре, починаємо зверху. Після проведення адміністративної реформи відповідно вступають певні положення перехідні вже для нової ситуації. І далі все це закріплюється конституційними змінами.
– Давайте послухаємо Вадима Денисенка, головного редактора газети «Коментарі».
Вадим Денисенко: Чи буде саме в такому вигляді прийняте рішення? Думаю, що на 80%, напевне, буде те ж саме. Але головна проблема полягає не стільки в тому, які міністерства чи відомства об’єднають чи ліквідують, а не вирішена одна з найважливіших проблем – це дублювання функцій у самих відомствах. В деяких відомствах залишаються прямо протилежні функції.
– Який сенс у тому? «Гідрометеорологічна служба». Міняється її назва, додається «геодезія»…
Володимир Фесенко: Справа не в тому, а в тому, що в кожному міністерстві є дійсно багато дублюючих структур, елементів і тут просто буде проходити певне скорочення.
Але є ще більш серйозна проблема. Навіть у нас виникла проблема штучних заступників міністрів. Я вже не кажу про заступників керівників департаментів і так далі. Проблема, про яку багато писали, що до 10 заступників. Чому? Тому що був квотний принцип призначення. Тут не за професійними або функціональними ознаками призначали заступників або створювали нові посади заступників, а тому, що треба було союзнику конкретному політичному, фракції або групі депутатській дати свою посаду. От і це навіть було.
Але є ще одна проблема. Я її назвав «технологічно-процедурна». Я з фахівцями розмовляв, при чому й з нашими, й з закордонними. Відсталість нашої системи ще й тому, що сама система передачі розпоряджень управлінських рішень на нижчі рівні застаріла. Зараз є комп’ютерні системи. Багато речей можна робити дуже швидко, навіть оминаючи різні проміжні ланки. І над цим треба працювати. Це також має бути змістом адміністративної реформи. Тобто, справа не в скорочені, яке потрібне.
Я думаю, що можна вітати навіть саму спробу хоча б оптимізувати структуру Кабміну, яка сьогодні виглядає і трохи архаїчною, і не зовсім відповідає європейським стандартам.
– Анатолій Толстоухов сказав, що йому поставлене завдання (зараз у нього працює 1252 особи), аби на 31 грудня була тисяча осіб.
Володимир Фесенко:
Головне, щоб реформа не звелася просто до скорочення людей. Еефекту тоді не буде
Василь Яблонський: Тим більше, що увесь досвід, що був на теренах СРСР і пізніше, будь-які скорочення якимись парадоксальним чином породжували нові структури, які плодилися, як гриби після дощу. В результаті ніхто не міг зрозуміти, як кількість чиновників збільшувалася. Ніби, скоротили, а вона через якийсь час чи не на 50% збільшилася.
– Ви прогнозуєте, що знову таке саме буде?
Василь Яблонський:
Зараз у міністра сконцентрована надзвичайно величезна влада. Політична ціна цієї посади дуже велика. Буде певне розпорошення, ми отримаємо більш цивілізовану структуру
З того, що ми бачили, скажімо, опубліковано… Наприклад, що мені сподобалося у цьому проекті, якщо про нього можна говорити? Є певний поділ, залишаються міністерства як найголовніші генератори ідей, генератори політики, передаються функції міністерства агентствам, які надають адміністративні послуги і управління об’єктами державної власності. Далі – служби, які курують окремі підгалузі важливі і наглядові функції для інспекцій, які керують.
Навіть якщо цей крок буде зроблений, то це вже серйозний крок у реформуванні адміністрації управління, тому що розведення всіх цих речей, а отже, і розведення і потоків грошових, і мотивація.
Це, можливо, якийсь антикорупційний крок. Чому? Тому що зараз у міністра сконцентрована надзвичайно величезна влада. І політична ціна цієї посади дуже велика. Багато зусиль йде на те, щоби отримати це крісло. Коли буде певне розпорошення, хочеться сподіватися, що ми отримаємо більш цивілізовану структуру.
Володимир Фесенко: Варто зараз подивитися на російський досвід – там робили те ж саме приблизно, от це функціональне розділення. Варто зараз вивчити цей досвід і подивитися, що там спрацювало, а що ні.