Київ – Якщо читач ще не забув, в Україні існує Національна конституційна рада, створена за указом Глави держави ще 2007 року. Ця рада на початку 2008 року спробувала було зібратися і розпочати роботу, про неї дуже багато говорилося тоді у ЗМІ, потім у ради ввійшли представники Партії регіонів, за ними ще хтось... Що сталося потім, достеменно невідомо, указу про розпуск ради, яка мала підготувати оновлений текст Конституції України, не було, але врешті-решт 31 березня 2009 року Глава української держави від свого імені вніс на розгляд Верховної Ради проект Закону «Про внесення змін до Конституції України», розроблений невідомо ким.
Змін у тексті Основного Закону запропоновано чимало, та, очевидно, переважну більшість українців цікавлять передусім дві речі: як захищені у законопроекті їхні права і свободи та яким чином влаштована владна система, що в останні роки – після політичної реформи – діяла вкрай неефективно. Адже дублювання повноважень різних органів влади України та постійні конфлікти між ними наразі є об’єктом пильної уваги не тільки зарубіжних політиків, а й справді серйозних інвесторів, відлякуючи від тісної співпраці з Українською державою як перших, так і других. До цього слід додати корупцію та непрофесійність, які міцно угніздилися у владних органах України.
Що ж пропонує президентський законопроект у сенсі формування системи ефективної і водночас демократичної влади? Погляньмо на основні складові цієї системи, щоб оцінити їх.
Парламенту – дві палати, а на чолі всього – Глава держави
По-перше, в проекті істотно уточнені і дещо розширені можливості ухвалення законодавчих актів і змін до Конституції на всенародному референдумі, тобто прямого народовладдя. При цьому призначає всенародний референдум майже у всіх випадках Глава держави, тоді як зараз у цілій низці випадків це робить парламент.
По-друге, сам парламент України (для якого запропонована назва Національних Зборів) перетворюється на двопалатне законодавче зібрання, що складається із Палати депутатів та Сенату. При цьому не вказано, за яким принципом громадяни обирають палати: нижню – 300 депутатів – та верхню – по три сенатори від регіону плюс колишні президенти; сказано лише, що вибори є прямими і рівними.
По-третє, за ст.97 президентського законопроекту, Палата депутатів ухвалює закони, формує і відправляє у відставку уряд, контролює його діяльність, здійснює призначення на низку посад тощо. А Сенат, за ст. 100, крім затвердження законів, має перебрати на себе більшість кадрових повноважень парламенту – він «надає згоду на призначення на посади Президентом України Генерального прокурора України, а також Голови Служби безпеки України, Голови Національного бюро розслідувань України, керівників інших державних органів, які здійснюють досудове слідство, Голови Служби зовнішньої розвідки України»; «призначає на посади та звільняє з посад за поданням Президента України Голову Національного банку України, Голову та державних уповноважених Антимонопольного комітету України» тощо.
При цьому Президент може розпустити Палату депутатів без жодної мотивації такого кроку (ст.103), що дає йому фактично абсолютний контроль за діяльністю Кабінету Міністрів (підсилений правом скасування урядових актів). Такий контроль, у поєднанні з правом вето на закони, схвалені обома палатами Національних зборів, широкими кадровими повноваженнями у центрі й на місцях (голови місцевих держадміністрацій – його люди), правом призначати референдуми та головуванням у РНБО (ст.120: «Рада національної безпеки України координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сферах зовнішньополітичної діяльності, оборони і безпеки держави», а її рішення, введені в дію президентськими указами, обов’язкові для виконання) у разі схвалення проекту змін до Конституції України перетворить державу на так звану «суперпрезидентську республіку» на взірець Білорусі Лукашенка чи Росії часів Путіна. Така форма правління характерна перебиранням главою держави не тільки реальної виконавчої влади (за збереження позірно підпорядкованого парламенту уряду), а й значної частини законодавчої (з одного боку, право вето на ухвалені закони, з іншого боку – право видання указів, обов’язкових до виконання, з дуже широкого кола питань).
Що стосується місцевого самоврядування та судової влади, то їхня незалежність у президентському законопроекті радше декларовані, ніж справді гарантовані; до того ж передбачене призначення Главою держави голів місцевих держадміністрацій із функціями префектів, тобто повноважних контролерів і «батьків-наставників» самоврядних органів, робить таке самоврядування вельми обмеженим.
Чи спрацює в Україні те, що діє в Європі та Америці?
У коментарях на президентський законопроект відзначаються його внутрішні суперечності: з одного боку, декларується широке коло громадянських та політичних прав та свобод, з іншого боку, їхня реалізація вочевидь обмежена зосередженням більшості владних повноважень на боці однієї людини – Президента України. Хоча від чого зараз чи не найбільше потерпає Україна? Від «біцефалії», себто від «двоголовості» влади, від внутрішньо розчахнутої управлінської моделі, від неефективності і несвоєчасності політичних рішень за умов, коли можновладці перейняті боротьбою один із одним.
Отож навряд чи варто апріорі, без ґрунтовної дискусії відкидати всі президентські пропозиції щодо змін до Конституції. Справді, на пострадянських просторах двопалатність парламентів уособлюють Росія, Білорусь, Казахстан, Киргизстан, Таджикистан, які навряд чи можуть вважатися взірцями демократії. З іншого боку, великі за розмірами європейські держави, в яких існує розмаїття регіональних відмінностей, всі мають двопалатні парламенти. Проблема? Так...
Тепер про верхню палату парламенту. Скажімо, у Польщі Сенат має фактично право вето, яке в Україні є у глави держави. Верхня палата там грає роль своєрідного арбітра у стосунках між владними інституціями, а, враховуючи вже сформовану традицію обирати до Сенату знаних науковців, викладачів, публіцистів – ще і своєрідного «майданчика» для моральних та інтелектуальних авторитетів нації. Але ж в Україні деякі доктори наук пишуть в анкетах, що мають звання «проФФесора», а деякі академіки не раз були спіймані на брутальному плагіаті – що не завадило їхній політичній кар’єрі...
А якою має бути виборча система? Проект змін до Конституції залишає це питання відкритим. Мажоритарна? Дехто виступає за повернення до неї, але ж тоді на повну силу вступить у силу чинник «гречки», тобто традиційного для України (якщо згадати вибори до Верховної Ради за змішаною системою) підкупу виборців в обмін на елементарні матеріальні блага. Та й у країнах Євросоюзу ця система залишилася тільки у Франції (там її було скасували, потім знову впровадили) й у Великій Британії, де існує дещо специфічна політико-правова культура, відмінна від континентальної. А з 25 країн ЄС суто пропорційна система виборів (принаймні, до нижньої палати парламенту) діє у 18-ти. З іншого боку, чинний варіант такої системи в Україні вкрай неефективний і малодемократичний...
Проект не передбачає розв’язання однієї з найсакраментальніших проблем сучасної української політики – унезалежнення партій від великого бізнесу. Для цього варто зафіксувати на рівні Основного Закону бюджетне фінансування партій і блоків (відповідно до їхніх результатів на виборах). Інакше-бо всі розмови про відкриті виборчі списки як запоруку демократії не коштують і ламаного шеляга у порівнянні з потребою якось фінансово забезпечити діяльність партії, а для цього існує єдиний шлях: продати партійний бренд і включити до списку «потрібних» людей...
Ще одна проблема: навіщо зберігати посаду прем’єра, коли де-факто і де-юре повновладною персоною є президент? Щоб мати «хлопчика для биття»? Чи щоб кинути таку собі «кістку» комусь із потенційних союзників? Можливо, справді варто передбачити (як у США), що виконавчу владу очолює і формує персонально президент? У такому разі глава держави повинен позбутися права розпускати парламент й обмежити своє втручання в його діяльність. Але от проблема: майже всі спроби скопіювати цю систему в Латинській Америці й Африці призвели лише до появи диктаторських режимів. Звичайно, Україна – не Росія і не Африка, але як убезпечитися від привиду диктатури? Передати всю повноту виконавчої влади прем’єру? Але Ленін, Гітлер, Муссоліні, Салазар, Кастро прийшли до влади саме як прем’єри, і до речі, за підтримки не тільки своїх партій чи рухів, а й за сприяння представницьких органів влади...
Іншими словами, чинна «біцефалія» дає якісь гарантії від узурпації влади, але її крайня неефективність становить не меншу загрозу для перспектив країни, ніж диктатура. Справжня квадратура кола, яку дуже важко розв’язати і на рівні конституції, і на рівні політичної практики. «Нація – се додумана до кінця демократія», – писав майже забутий в сьогоднішній Україні науковець, політик й адвокат Володимир Старосольський. Можливо, це й була б формула розв’язання питань оптимальної розбудови влади в Україні – через прискорений розвиток структур громадянського суспільства, національної самосвідомості українських громадян. Тільки хто ж цим займатиметься, крім самих громадян, хіба влада готуватиме погибель на свою безконтрольність і безкарність?
...Наразі більшість аналітиків схиляється до того, що президентський проект змін до Конституції навряд чи буде не те що ухвалений, а й узятий до розгляду Верховною Радою. Та згадаймо, за яких обставин 2004 року ухвалювали політреформу. Чи не повториться історія?
(Київ – Прага)
Думки, висловлені в рубриці «Точка зору», передають погляди самих авторів і не конче відображають позицію Радіо Свобода.
Що ж пропонує президентський законопроект у сенсі формування системи ефективної і водночас демократичної влади? Погляньмо на основні складові цієї системи, щоб оцінити їх.
Парламенту – дві палати, а на чолі всього – Глава держави
По-перше, в проекті істотно уточнені і дещо розширені можливості ухвалення законодавчих актів і змін до Конституції на всенародному референдумі, тобто прямого народовладдя. При цьому призначає всенародний референдум майже у всіх випадках Глава держави, тоді як зараз у цілій низці випадків це робить парламент.
По-друге, сам парламент України (для якого запропонована назва Національних Зборів) перетворюється на двопалатне законодавче зібрання, що складається із Палати депутатів та Сенату. При цьому не вказано, за яким принципом громадяни обирають палати: нижню – 300 депутатів – та верхню – по три сенатори від регіону плюс колишні президенти; сказано лише, що вибори є прямими і рівними.
По-третє, за ст.97 президентського законопроекту, Палата депутатів ухвалює закони, формує і відправляє у відставку уряд, контролює його діяльність, здійснює призначення на низку посад тощо. А Сенат, за ст. 100, крім затвердження законів, має перебрати на себе більшість кадрових повноважень парламенту – він «надає згоду на призначення на посади Президентом України Генерального прокурора України, а також Голови Служби безпеки України, Голови Національного бюро розслідувань України, керівників інших державних органів, які здійснюють досудове слідство, Голови Служби зовнішньої розвідки України»; «призначає на посади та звільняє з посад за поданням Президента України Голову Національного банку України, Голову та державних уповноважених Антимонопольного комітету України» тощо.
При цьому Президент може розпустити Палату депутатів без жодної мотивації такого кроку (ст.103), що дає йому фактично абсолютний контроль за діяльністю Кабінету Міністрів (підсилений правом скасування урядових актів). Такий контроль, у поєднанні з правом вето на закони, схвалені обома палатами Національних зборів, широкими кадровими повноваженнями у центрі й на місцях (голови місцевих держадміністрацій – його люди), правом призначати референдуми та головуванням у РНБО (ст.120: «Рада національної безпеки України координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сферах зовнішньополітичної діяльності, оборони і безпеки держави», а її рішення, введені в дію президентськими указами, обов’язкові для виконання) у разі схвалення проекту змін до Конституції України перетворить державу на так звану «суперпрезидентську республіку» на взірець Білорусі Лукашенка чи Росії часів Путіна. Така форма правління характерна перебиранням главою держави не тільки реальної виконавчої влади (за збереження позірно підпорядкованого парламенту уряду), а й значної частини законодавчої (з одного боку, право вето на ухвалені закони, з іншого боку – право видання указів, обов’язкових до виконання, з дуже широкого кола питань).
Що стосується місцевого самоврядування та судової влади, то їхня незалежність у президентському законопроекті радше декларовані, ніж справді гарантовані; до того ж передбачене призначення Главою держави голів місцевих держадміністрацій із функціями префектів, тобто повноважних контролерів і «батьків-наставників» самоврядних органів, робить таке самоврядування вельми обмеженим.
Чи спрацює в Україні те, що діє в Європі та Америці?
У коментарях на президентський законопроект відзначаються його внутрішні суперечності: з одного боку, декларується широке коло громадянських та політичних прав та свобод, з іншого боку, їхня реалізація вочевидь обмежена зосередженням більшості владних повноважень на боці однієї людини – Президента України. Хоча від чого зараз чи не найбільше потерпає Україна? Від «біцефалії», себто від «двоголовості» влади, від внутрішньо розчахнутої управлінської моделі, від неефективності і несвоєчасності політичних рішень за умов, коли можновладці перейняті боротьбою один із одним.
Отож навряд чи варто апріорі, без ґрунтовної дискусії відкидати всі президентські пропозиції щодо змін до Конституції. Справді, на пострадянських просторах двопалатність парламентів уособлюють Росія, Білорусь, Казахстан, Киргизстан, Таджикистан, які навряд чи можуть вважатися взірцями демократії. З іншого боку, великі за розмірами європейські держави, в яких існує розмаїття регіональних відмінностей, всі мають двопалатні парламенти. Проблема? Так...
Тепер про верхню палату парламенту. Скажімо, у Польщі Сенат має фактично право вето, яке в Україні є у глави держави. Верхня палата там грає роль своєрідного арбітра у стосунках між владними інституціями, а, враховуючи вже сформовану традицію обирати до Сенату знаних науковців, викладачів, публіцистів – ще і своєрідного «майданчика» для моральних та інтелектуальних авторитетів нації. Але ж в Україні деякі доктори наук пишуть в анкетах, що мають звання «проФФесора», а деякі академіки не раз були спіймані на брутальному плагіаті – що не завадило їхній політичній кар’єрі...
А якою має бути виборча система? Проект змін до Конституції залишає це питання відкритим. Мажоритарна? Дехто виступає за повернення до неї, але ж тоді на повну силу вступить у силу чинник «гречки», тобто традиційного для України (якщо згадати вибори до Верховної Ради за змішаною системою) підкупу виборців в обмін на елементарні матеріальні блага. Та й у країнах Євросоюзу ця система залишилася тільки у Франції (там її було скасували, потім знову впровадили) й у Великій Британії, де існує дещо специфічна політико-правова культура, відмінна від континентальної. А з 25 країн ЄС суто пропорційна система виборів (принаймні, до нижньої палати парламенту) діє у 18-ти. З іншого боку, чинний варіант такої системи в Україні вкрай неефективний і малодемократичний...
Проект не передбачає розв’язання однієї з найсакраментальніших проблем сучасної української політики – унезалежнення партій від великого бізнесу. Для цього варто зафіксувати на рівні Основного Закону бюджетне фінансування партій і блоків (відповідно до їхніх результатів на виборах). Інакше-бо всі розмови про відкриті виборчі списки як запоруку демократії не коштують і ламаного шеляга у порівнянні з потребою якось фінансово забезпечити діяльність партії, а для цього існує єдиний шлях: продати партійний бренд і включити до списку «потрібних» людей...
Ще одна проблема: навіщо зберігати посаду прем’єра, коли де-факто і де-юре повновладною персоною є президент? Щоб мати «хлопчика для биття»? Чи щоб кинути таку собі «кістку» комусь із потенційних союзників? Можливо, справді варто передбачити (як у США), що виконавчу владу очолює і формує персонально президент? У такому разі глава держави повинен позбутися права розпускати парламент й обмежити своє втручання в його діяльність. Але от проблема: майже всі спроби скопіювати цю систему в Латинській Америці й Африці призвели лише до появи диктаторських режимів. Звичайно, Україна – не Росія і не Африка, але як убезпечитися від привиду диктатури? Передати всю повноту виконавчої влади прем’єру? Але Ленін, Гітлер, Муссоліні, Салазар, Кастро прийшли до влади саме як прем’єри, і до речі, за підтримки не тільки своїх партій чи рухів, а й за сприяння представницьких органів влади...
Іншими словами, чинна «біцефалія» дає якісь гарантії від узурпації влади, але її крайня неефективність становить не меншу загрозу для перспектив країни, ніж диктатура. Справжня квадратура кола, яку дуже важко розв’язати і на рівні конституції, і на рівні політичної практики. «Нація – се додумана до кінця демократія», – писав майже забутий в сьогоднішній Україні науковець, політик й адвокат Володимир Старосольський. Можливо, це й була б формула розв’язання питань оптимальної розбудови влади в Україні – через прискорений розвиток структур громадянського суспільства, національної самосвідомості українських громадян. Тільки хто ж цим займатиметься, крім самих громадян, хіба влада готуватиме погибель на свою безконтрольність і безкарність?
...Наразі більшість аналітиків схиляється до того, що президентський проект змін до Конституції навряд чи буде не те що ухвалений, а й узятий до розгляду Верховною Радою. Та згадаймо, за яких обставин 2004 року ухвалювали політреформу. Чи не повториться історія?
(Київ – Прага)
Думки, висловлені в рубриці «Точка зору», передають погляди самих авторів і не конче відображають позицію Радіо Свобода.