Гості Свободи: Олексій Валевський, керівник відділу політичного аналізу «Контекст МЕДІА» та Ігор Коліушко, голова Правління Центру політико-правових реформ
(Скорочена версія. Повну версію «Вечірньої Свободи» слухайте в аудіозапису)
Інна Кузнецова: Панове, не секрет, що виборча система України вимагає радикальних змін. Про це дуже багато говорили.
Але ця начебто не новина набула сьогодні нових відтінків у словах Президента: він заявив, що влада отримала режим, коли не існує індивідуальної відповідальності перед виборцем того чи іншого депутата. Тому, на його думку, має бути створений двопалатний парламент, в якому верхня палата представляла б інтереси регіонів і здійснювала б нагляд за законами, які ухвалює нижня палата.
Чому саме зараз виникла ідея двопалатного парламенту? Пане Ігорю, що скажете?
Ігор Коліушко: Я не готовий гадати на кавовій гущі чи на чаї, чи ще на чомусь.
Я можу проаналізувати плюси і мінуси, які дає двопалатний парламент порівняно з однопалатним парламентом. А чому той чи інший політик висунув ініціативу зараз? Це, мабуть, до політологів питання.
- Пане Олексію, Ви можете казати, чому саме зараз вникла така ідея?
Олексій Валевський: По-перше, я хочу нагадати нашим слухачам, що Україна має велику історію проектів двопалатних парламентів.
Ще перший проект Конституції 1992 році містив бікамералізм. Потім на проекті бікамералізму був побудований проект 1996 року. Потім президент Кучма запропонував теж упровадження двопалатного парламенту.
Тобто, як ми бачимо, змінюються історичні епохи, змінюються президенти, а ідея відроджується. Чому? Тому що є потреба.
Ті аргументи, які ми зараз почули, справедливі тільки з одного боку. Чому? Якщо наші політики і політологи уважно вивчать досвід функціонування бікамералізму в унітарних державах як пострадянських, так і європейських…
- Тобто, Ви нас ведете до Казахстану, Білорусі?
Олексій Валевський: А також Польщі, Франції…
- Добре.
Олексій Валевський: То ми побачимо, що бікамералізм – це може бути дуже ефективною формою представництва, це може бути ефективним гальмом для популізму проти політичних криз і таке інше.
На жаль, у нашому інформаційному просторі стосовно бікамералізму функціонує дуже багато забобонів, якихось міфів, якихось видумок і дуже мало зваженого ретельного аналізу, переваг і ризиків бікамералізму.
- Ви можете тоді, пане Ігорю, назвати кілька переваг для початку. Потім поговоримо про недоліки.
Ігор Коліушко: Насамперед я хотів би наголосити на тому, що не можна розглядати проблему організації парламенту у відриві від інших органів влади.
Наприклад, якщо ми моделюємо змішану форму державного правління з сильним президентом або тим більше президентську республіку, то я не бачу аргументів на користь запровадження двопалатного парламенту. Хоча аналоги у світі є.
- У нас на сьогодні немає президентської республіки.
Якщо виходити з того, що є зараз, то це парламентсько-президентська країна. Нам підходить?
Ігор Коліушко: Якщо можна, я продовжу все ж таки.
- Добре.
Ігор Коліушко: Якщо ж ми моделюємо варіант з сильним урядом, тобто варіант змішаної форми правління, але з сильним урядом, в якому Президент має більш наглядово-контрольні повноваження і суто представницькі як Глава держави, тоді двопалатність має, принаймні, ту перевагу, що є можливість розмежувати між палатами повноваження щодо формування уряду, то це одна палата, і кадрові призначення в ті органи, які мають бути інституційно незалежні від уряду. Наприклад, Антимонопольний комітет, ФДМУ, незалежні регулятори, такі як національні комісії в галузі природних монополій, Національна рада щодо телебачення, призначення суддів і так далі.
Якщо ми маємо однопалатний парламент, у ньому є більшість. Ця більшість неминуче буде домінувати в призначені всіх: і уряду, і всіх інших органів, які інституційно повинні трошки так дистанційовано працювати від уряду, зберігати незалежність. І це нам важко досягнути.
Якщо ж ми маємо дві палати, то ми розподіляємо це, тобто одна палата робить одне, друга палата робить друге. Тоді для тотального впливу на всю державну владу партія повинна мати більшість в обох палатах та ще й дуже добре взаємодіяти між палатами. Це вже набагато складніше досягнути.
- Наскільки це реально в українських умовах?
Ігор Коліушко: В українських умовах все можливо.
Єдине, що я зразу тоді застереження скажу. З огляду на наші умови, є один суттєвий недолік двопалатного парламенту – це значне ускладнення законодавчого процесу.
Ми сьогодні маємо низьку ефективність роботи парламенту однопалатного, а якщо в нас появиться необхідність кожен закон розглядати у двох палатах, відповідно, я боюся, ефективність законодавчої роботи парламенту може в два рази знизитися.
- Ви можете спростувати цю тезу?
Олексій Валевський: Я б почав свій коментар ось з чого. Якщо проект бікамералізму у нас буде виписаний коректно, якщо цей проект буде виписаний згідно з загальнодемократичною нормою стримування противаг, то двопалатний парламент однозначно піде тільки на користь політичному розвитку України.
Декілька прикладів. Якщо б зараз у нас був двопалатний парламент, у нас не було б парламентської кризи: нижня палата конфліктувала б, там відбувалося б блокування трибуни, Бог зна що ще, а верхня палата працювала б.
Якщо б у нас був би двопалатний парламент, у нас не було б кризи 2007 року з достроковими виборами. Чому? Тому що в багатьох країнах верхня палата не розпускається достроково, там зовсім інший механізм виборів, як правило, там сенатори змінюються завдяки ротації. Тобто, парламент працював би.
Якщо б зараз у нас був би двопалатний парламент, то у нас не було б того, що казав мій поважний співрозмовник, диктату парламентської більшості. Зараз парламентська більшість може практично все.
Якщо ми уважно прочитаємо коаліційні угоди, то там виписано таким чином, що приймають рішення тільки депутати коаліції, 226 депутатів. А інші? Якби у нас був би двопалатний парламент, то цього не було б.
І ще одна ремарка. Дуже часто двопалатний парламент асоціюється з представництвом регіонів. Але, на мою думку, це не головна і не основна функція верхньої палати…
- Яка ж тоді головна? І хто туди має потрапити? Тому що якщо в сенат колись там у Древньому Римі потрапляли представники найкращих родів патриціївських, то в нас хто потрапить - олігархи?
Олексій Валевський: А зараз хто в нас?
- Але ж ми хочемо змін.
Олексій Валевський: Отже, якщо ми хочемо змін, тоді ми повинні визнати, що верхня палата формується в інший спосіб, як нижня. Якщо нижня формується за партійним принципом, то верхня палата повинна бути обов’язково позапартійною, мажоритарною, наприклад.
Чому не варто верхній палаті віддавати тільки регіональне представництво? Тому що виникне міф, що верхня палата буде займатися регіональним управлінням. Ні.
Інша дуже важлива функція – це розширення бази представництва. Зараз нижня палата партійна. Якщо людина не є членом партії, то він не може стати депутатом.
- Зараз не нижня палата, а парламент.
Але, з іншого боку, я собі уявляю зараз там, по той бік ефіру нас слухають люди, і вони собі уявляють. Є зараз парламент, який фактично нічого не робить, отримують багато грошей, їх там 450, вони там дармоїди. Така собі уява про парламент. І де в чому вона таки правдива. А зараз буде ще дві палати, їх стане вдвічі більше і так само нічого не робитимуть.
Заперечте, щоб пояснити людям.
Ігор Коліушко: Це речі не зв’язані одне з другим. Тобто, по-перше, хочу трошки підкорегувати з своєї точки зору те, що говорив мій колега.
У будь-якому разі в парламент обираються політики. Політики є в партіях. Неважливо, чи за мажоритарною, чи за пропорційною системою. Партії існують у суспільстві для того, щоб організовувати виборчі кампанії. Тому в обох палатах буде партійне представництво.
Спосіб обрання мав би бути без сумніву різний. Я цілком згодний. З другого боку, це так само не зменшить кризи. Якщо закон мусить розглядатись, згідно з регламентом, спочатку нижньою палатою, а потім верхньою, то відсутність нижньої палати унеможливлює прийняття закону в цілому парламентом.
Тому я навпаки сказав би, що двопалатний парламент має вдвічі більшу ймовірність впадати в кризові ситуації.
А тепер, переходячи до Вашого запитання стосовно очікувань і ефективності для суспільства, то все залежить від того, кого, як і для чого будуть обирати в парламент.
Я ще раз кажу: розумні люди можуть організуватися і працювати в однопалатному, в двопалатному, в трипалатному, мабуть, і в шестипалатному парламенті…
(Скорочена версія. Повну версію «Вечірньої Свободи» слухайте в аудіозапису)
Інна Кузнецова: Панове, не секрет, що виборча система України вимагає радикальних змін. Про це дуже багато говорили.
Але ця начебто не новина набула сьогодні нових відтінків у словах Президента: він заявив, що влада отримала режим, коли не існує індивідуальної відповідальності перед виборцем того чи іншого депутата. Тому, на його думку, має бути створений двопалатний парламент, в якому верхня палата представляла б інтереси регіонів і здійснювала б нагляд за законами, які ухвалює нижня палата.
Чому саме зараз виникла ідея двопалатного парламенту? Пане Ігорю, що скажете?
Ігор Коліушко: Я не готовий гадати на кавовій гущі чи на чаї, чи ще на чомусь.
Я можу проаналізувати плюси і мінуси, які дає двопалатний парламент порівняно з однопалатним парламентом. А чому той чи інший політик висунув ініціативу зараз? Це, мабуть, до політологів питання.
- Пане Олексію, Ви можете казати, чому саме зараз вникла така ідея?
Олексій Валевський: По-перше, я хочу нагадати нашим слухачам, що Україна має велику історію проектів двопалатних парламентів.
Ще перший проект Конституції 1992 році містив бікамералізм. Потім на проекті бікамералізму був побудований проект 1996 року. Потім президент Кучма запропонував теж упровадження двопалатного парламенту.
Тобто, як ми бачимо, змінюються історичні епохи, змінюються президенти, а ідея відроджується. Чому? Тому що є потреба.
Ті аргументи, які ми зараз почули, справедливі тільки з одного боку. Чому? Якщо наші політики і політологи уважно вивчать досвід функціонування бікамералізму в унітарних державах як пострадянських, так і європейських…
- Тобто, Ви нас ведете до Казахстану, Білорусі?
Олексій Валевський: А також Польщі, Франції…
- Добре.
Олексій Валевський: То ми побачимо, що бікамералізм – це може бути дуже ефективною формою представництва, це може бути ефективним гальмом для популізму проти політичних криз і таке інше.
На жаль, у нашому інформаційному просторі стосовно бікамералізму функціонує дуже багато забобонів, якихось міфів, якихось видумок і дуже мало зваженого ретельного аналізу, переваг і ризиків бікамералізму.
- Ви можете тоді, пане Ігорю, назвати кілька переваг для початку. Потім поговоримо про недоліки.
Ігор Коліушко: Насамперед я хотів би наголосити на тому, що не можна розглядати проблему організації парламенту у відриві від інших органів влади.
Наприклад, якщо ми моделюємо змішану форму державного правління з сильним президентом або тим більше президентську республіку, то я не бачу аргументів на користь запровадження двопалатного парламенту. Хоча аналоги у світі є.
- У нас на сьогодні немає президентської республіки.
Якщо виходити з того, що є зараз, то це парламентсько-президентська країна. Нам підходить?
Ігор Коліушко: Якщо можна, я продовжу все ж таки.
- Добре.
Ігор Коліушко: Якщо ж ми моделюємо варіант з сильним урядом, тобто варіант змішаної форми правління, але з сильним урядом, в якому Президент має більш наглядово-контрольні повноваження і суто представницькі як Глава держави, тоді двопалатність має, принаймні, ту перевагу, що є можливість розмежувати між палатами повноваження щодо формування уряду, то це одна палата, і кадрові призначення в ті органи, які мають бути інституційно незалежні від уряду. Наприклад, Антимонопольний комітет, ФДМУ, незалежні регулятори, такі як національні комісії в галузі природних монополій, Національна рада щодо телебачення, призначення суддів і так далі.
Якщо ми маємо однопалатний парламент, у ньому є більшість. Ця більшість неминуче буде домінувати в призначені всіх: і уряду, і всіх інших органів, які інституційно повинні трошки так дистанційовано працювати від уряду, зберігати незалежність. І це нам важко досягнути.
Якщо ж ми маємо дві палати, то ми розподіляємо це, тобто одна палата робить одне, друга палата робить друге. Тоді для тотального впливу на всю державну владу партія повинна мати більшість в обох палатах та ще й дуже добре взаємодіяти між палатами. Це вже набагато складніше досягнути.
- Наскільки це реально в українських умовах?
Ігор Коліушко: В українських умовах все можливо.
Ігор Коліушко: Ми сьогодні маємо низьку ефективність роботи парламенту однопалатного, а якщо в нас появиться необхідність кожен закон розглядати у двох палатах, ефективність законодавчої роботи парламенту може в два рази знизитися.
Єдине, що я зразу тоді застереження скажу. З огляду на наші умови, є один суттєвий недолік двопалатного парламенту – це значне ускладнення законодавчого процесу.
Ми сьогодні маємо низьку ефективність роботи парламенту однопалатного, а якщо в нас появиться необхідність кожен закон розглядати у двох палатах, відповідно, я боюся, ефективність законодавчої роботи парламенту може в два рази знизитися.
- Ви можете спростувати цю тезу?
Олексій Валевський: Я б почав свій коментар ось з чого. Якщо проект бікамералізму у нас буде виписаний коректно, якщо цей проект буде виписаний згідно з загальнодемократичною нормою стримування противаг, то двопалатний парламент однозначно піде тільки на користь політичному розвитку України.
Декілька прикладів. Якщо б зараз у нас був двопалатний парламент, у нас не було б парламентської кризи: нижня палата конфліктувала б, там відбувалося б блокування трибуни, Бог зна що ще, а верхня палата працювала б.
Якщо б у нас був би двопалатний парламент, у нас не було б кризи 2007 року з достроковими виборами. Чому? Тому що в багатьох країнах верхня палата не розпускається достроково, там зовсім інший механізм виборів, як правило, там сенатори змінюються завдяки ротації. Тобто, парламент працював би.
Якщо б зараз у нас був би двопалатний парламент, то у нас не було б того, що казав мій поважний співрозмовник, диктату парламентської більшості. Зараз парламентська більшість може практично все.
Якщо ми уважно прочитаємо коаліційні угоди, то там виписано таким чином, що приймають рішення тільки депутати коаліції, 226 депутатів. А інші? Якби у нас був би двопалатний парламент, то цього не було б.
Олексій Валевський: Якщо б зараз у нас був двопалатний парламент, у нас не було б парламентської кризи. У нас не було б кризи 2007 року з достроковими виборами. У нас не було б диктату парламентської більшості.
І ще одна ремарка. Дуже часто двопалатний парламент асоціюється з представництвом регіонів. Але, на мою думку, це не головна і не основна функція верхньої палати…
- Яка ж тоді головна? І хто туди має потрапити? Тому що якщо в сенат колись там у Древньому Римі потрапляли представники найкращих родів патриціївських, то в нас хто потрапить - олігархи?
Олексій Валевський: А зараз хто в нас?
- Але ж ми хочемо змін.
Олексій Валевський: Отже, якщо ми хочемо змін, тоді ми повинні визнати, що верхня палата формується в інший спосіб, як нижня. Якщо нижня формується за партійним принципом, то верхня палата повинна бути обов’язково позапартійною, мажоритарною, наприклад.
Чому не варто верхній палаті віддавати тільки регіональне представництво? Тому що виникне міф, що верхня палата буде займатися регіональним управлінням. Ні.
Олексій Валевський: Якщо нижня формується за партійним принципом, то верхня палата повинна бути обов’язково позапартійною, мажоритарною, наприклад.
Інша дуже важлива функція – це розширення бази представництва. Зараз нижня палата партійна. Якщо людина не є членом партії, то він не може стати депутатом.
- Зараз не нижня палата, а парламент.
Але, з іншого боку, я собі уявляю зараз там, по той бік ефіру нас слухають люди, і вони собі уявляють. Є зараз парламент, який фактично нічого не робить, отримують багато грошей, їх там 450, вони там дармоїди. Така собі уява про парламент. І де в чому вона таки правдива. А зараз буде ще дві палати, їх стане вдвічі більше і так само нічого не робитимуть.
Заперечте, щоб пояснити людям.
Ігор Коліушко: Це речі не зв’язані одне з другим. Тобто, по-перше, хочу трошки підкорегувати з своєї точки зору те, що говорив мій колега.
У будь-якому разі в парламент обираються політики. Політики є в партіях. Неважливо, чи за мажоритарною, чи за пропорційною системою. Партії існують у суспільстві для того, щоб організовувати виборчі кампанії. Тому в обох палатах буде партійне представництво.
Спосіб обрання мав би бути без сумніву різний. Я цілком згодний. З другого боку, це так само не зменшить кризи. Якщо закон мусить розглядатись, згідно з регламентом, спочатку нижньою палатою, а потім верхньою, то відсутність нижньої палати унеможливлює прийняття закону в цілому парламентом.
Тому я навпаки сказав би, що двопалатний парламент має вдвічі більшу ймовірність впадати в кризові ситуації.
А тепер, переходячи до Вашого запитання стосовно очікувань і ефективності для суспільства, то все залежить від того, кого, як і для чого будуть обирати в парламент.
Ігор Коліушко: Розумні люди можуть організуватися і працювати в однопалатному, в двопалатному, в трипалатному, мабуть, і в шестипалатному парламенті…
Я ще раз кажу: розумні люди можуть організуватися і працювати в однопалатному, в двопалатному, в трипалатному, мабуть, і в шестипалатному парламенті…
(Скорочена версія. Повну версію «Вечірньої Свободи» слухайте в аудіозапису)