Сергій Грабовський Київ, 20 лютого 2008 (RadioSvoboda.Ua) – За останній час необхідність конституційних змін в Україні стала однією із самоочевидностей. Нескінченні політичні кризи наочно показали всьому суспільству, що слід куди чіткіше розмежувати в Основному Законі повноваження кожної з гілок влади та виписати механізми здійснення цих повноважень. Тому для політично заангажованої громадськості не стала несподіванкою подія, яка сталася 18 лютого: Президент Віктор Ющенко указом затвердив персональний склад Національної конституційної ради (НКР) на чолі із самим собою.
| (ukrinform) |
«Процедура ж унесення змін 2004 року була окреслена параметрами парламенту... Треба працювати через значно публічнішу комісію, яка може бути сформована за участю сил парламенту, уряду, громадських ініціатив, авторитетних людей в українському суспільстві... Тільки така модель забезпечує залучення вже на перших стадіях реформи широкого кола людей, чого не може забезпечити парламентська комісія, оскільки вона є суто технологічна», – заявив Президент .
Іншими словами, ідея створення НКР була висловлена главою Української держави певний час тому. А 27 грудня минулого року іншим президентським указом на цю раду було покладено «підготовку концепції системного оновлення конституційного регулювання суспільних відносин в Україні та проекту нової редакції Конституції України».
Хто писатиме нову Конституцію
Цей же указ констатував, що «персональний склад Національної конституційної ради формується з урахуванням пропозицій політичних партій (виборчих блоків політичних партій), які мають депутатські фракції у Верховній Раді України, інших політичних партій, пропозицій Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад, Національної академії наук України, всеукраїнських правозахисних громадських організацій і затверджується Президентом України».
Як випливає з тексту указу, НКР є дорадчо-консультативним органом, проте з достатньо широкими повноваженнями, оскільки саме через неї має проходити конституційна реформа, і саме вона за сприяння Секретаріату Президента здійснюватиме «винесення на громадське обговорення... пропозицій щодо концепції системного оновлення конституційного регулювання суспільних відносин в Україні та основних положень проекту нової редакції Конституції України».
Іншими словами, НКР де-факто відіграватиме роль української конституанти (таку назву має публічний орган, котрий розробляє й ухвалює Конституцію чи готує її до референдуму). Принаймні, її важливої складової, бо механізм остаточного затвердження оновленого тексту Конституції України зараз дискутується.
Світовий досвід для України
Потреба у створенні спеціального органу для розробки Основного Закону є цілком об‘єктивною. У будь-якій країні, де нову Конституцію чи зміни до чинної ухвалює парламент, у депутатів завжди наявна підсвідома настанова на створення Основного Закону «під себе». Така вже природа людської психіки, яку не можна змінити, але слід враховувати. І для того, щоб у депутатів не виникало спокуси «намалювати» для себе самих Конституцію, у світі продумані і розроблені спеціальні механізми ухвалення Основного Закону держави. Ці механізми мають на меті не лише напрацювати якнайкращі конституційні положення, а і зробити букву і дух Конституції максимально легітимними з формального і неформального боків. Адже задекларувати повагу до Основного Закону мало – його слід зробити нормою поведінки громадян держави, а це можливо тільки тоді, коли цей текст створений шанованими суспільством фахівцями.
Згадаймо, що Конституція України 1996 року дискутувалася у політично активних колах громадськості п‘ять років, в обговоренні взяли участь сотні тисяч людей, було створено кілька її варіантів, і, нарешті, все завершилося драматичною «конституційною ніччю», коли абсолютна більшість депутатів продемонструвала виборцям здатність бодай у критичні моменти ставати над вузькопартійними настановами, керуючись національними інтересами. Зараз же потрібно ледь не з нуля формувати в суспільстві повагу до самого конституційного принципу, оскільки в останні роки Конституцію в Україні перетворили на розмінну монету у грі політичних сил. У цьому немає нічого унікального – подібні ситуації траплялися впродовж останнього півстоліття у багатьох країнах Європи і світу, тому головне – успішно використати їхній позитивний досвід.
Конституція і установча влада
Не випадково, мабуть, у багатьох країнах наразі ведуть мову про особливий різновид влади, функцією якої якраз і є створення і схвалення Конституції – про владу установчу, яка існує поряд із законодавчою, судовою і виконавчою. А навіть коли і не ведуть мову про таку владу мову, фактично її визнають і реалізують на практиці – скажімо, Конституція Сполучених Штатів Америки була ухвалена 1787 року Конституційним конвентом; а 8 із 10 конституцій окремих американських штатів, ухвалених у повоєнний час, були остаточно затверджені референдумами.
І конституційні чи установчі збори, і референдум чи плебісцит, який закріплює їхнє рішення, і робота парламенту у спеціальному режимі, спрямованому на ухвалення Конституції, – це складові установчої влади, яка у певному сенсі виступає первинною щодо всіх інших. А відтак її механізми мають бути побудовані так, щоб забезпечити при розробці Конституції чи внесенні до неї серйозних змін домінування не регіональних, групових чи чиїхось особистих, а загальнонаціональних інтересів. Не можна покладатися на те, що депутатів Верховної Ради знову охопить хвиля піднесення, як 1996 року; це було б надто легковажно, виходячи із державницьких цінностей.
Як розбудувати українську конституанту
До участі в конституанті зазвичай залучають не політиків, а фахівців, котрі мають відповідати певним освітнім та віковим вимогам. Простіше кажучи, не кожен громадянин має право бути обраним членом Конституційних зборів: він повинен мати добру освіту, життєвий досвід і не претендувати потім на участь у будь-яких керівних органах державного рівня (це для того, щоб ніхто не писав Конституцію під свої власні вигоди від майбутнього перебування при владі). Останнє правило дуже важливе у разі, якщо в силу тих чи інших обставин функції установчої влади доводиться брати на себе законодавчому органу. Тоді депутатам варто добровільно заборонити собі обиратися в наступний склад парламенту, а на додачу – відправити готовий текст Конституції на всенародний референдум, на затвердження виборців. Референдум – не панацея від правових проблем, та міру легітимності законодавчих актів всенародні голосування підвищують.
Конституція монархічна чи республіканська
Під оглядом сказаного вище подивимося на НКР: чи відповідає вона, бодай частково, вимогам до конституанти, виробленим світовою практикою? На жаль, доводиться констатувати, що ні. По-перше, викликає сумнів механізм її формування: замість загальних виборів членів НКР висували партії, наукові установи, інститути громадянського суспільства, і кандидатури відбиралися та затверджувалися Президентом. Це радше монархічний принцип, аніж республіканський. По-друге, більшість членів НКР складають чинні політики та державні службовці високого рангу, що вони не брали на себе жодних публічних зобов‘язань щодо своєї подальшої неучасті в поточній політиці, отже, НКР буде творити оновлену Конституцію «під себе». По-третє, надто мало серед перерахованих в указі Президента Ющенка прізвищ таких осіб, до яких у політично активному середовищі немає моральних претензій, яких шанують як їхні симпатики, так й опоненти – скажімо, як Іван Дзюба чи Євген Захаров. Нарешті, чи не замалим для такої поважної справи є число висококваліфікованих правників у складі НКР? Як бачимо, питання непрості.
Звісно, помітно підвищити міру легітимності оновленого тексту Конституції України може реальне всенародне обговорення варіантів цього тексту, проте чи не доведеться по завершенні дискусій скликати-таки повноважні Конституційні Збори, що і матимуть мандат на ухвалення Основного Закону?