Без переліку областей, особливого статусу Севастополя і згадки про особливий статус ОРДЛО. Президент Володимир Зеленський запропонував свої зміни до Конституції України у сфері децентралізації – відразу після «нормандського саміту» і напередодні першої зустрічі Тристоронньої контактної групи в Мінську. Але, попри те, що ОРДЛО в законопроєкті не згадані, статус для них передбачається – як «кіт Шредінгера», який одночасно і є, і нема. Що дасть Конституція від Зеленського Донбасу, зокрема окупованим територіям?
Про це в етері Радіо Донбас.Реалії говорили директор аналітико-дослідницького центру «Інститут міста» Олександр Сергієнко та експерт-міжнародник Андрій Каракуц.
– Колеги, чим відрізняються зміни до Конституції України у сфері децентралізації від того, що пропонував у 2015 році Петро Порошенко? Тоді були великі протести, загинуло четверо нацгвардійців, багато протестувальників отримали поранення. Зараз той пакет змін значиться як відкликаний. І зараз Володимир Зеленський подає свої зміни.
Олександр Сергієнко: Ви фактично дали відповідь. За те, щоб у цьому пакеті в Конституції не згадувався особливий статус Донецька й Луганська, було заплачено життям чотирьох нацгвардійців. Тому команда Зеленського зараз не включає це в Конституцію. Це не означає, що у цих областях має бути особливий статус. Ці області разом з Україною пережили дуже багато. Тому потрібен дуже зважений підхід до розв’язання ситуації, до повернення цих територій в духовну, гуманітарну, не лише матеріальну сферу України.
Якщо почитати текст, там представник президента, який називається «префект», отримує фактично диктаторські повноваження на дорученій території. Він може зупинити будь-яке рішення місцевої ради, голови місцевої ради, тобто паралізувати діяльність самоврядування.
– Те ж саме, що пропонував Петро Порошенко.
Олександр Сергієнко: Не зовсім. Я висловлю думку групи експертів з цього питання. Треба будь-яку реформу робити поступово. На першому етапі було б достатньо утворити об’єднані територіальні громади, де вони не утворені. Це приблизно 30% населення. Вони не мають ні фінансів, ні повноважень, ні відповідальності. Україна у такому стані зависне. Тож бажано було б завершити реформи першого етапу.
І тут поставити державних уповноважених, які б наглядали, як це записано у Конституції, за дотриманням законів і Конституції, в разі чого, з одночасним приверненням до суду. Але в законі треба більш детально прописати цю процедуру, щоб префект не ставав свавільною фігурою. Наприклад, якщо суд визнає, що рішення місцевої ради чи розпорядження голови незаконне, може його скасувати, а префект не може. Якщо рішення виявиться законним, то наслідком цього має бути відставка префекта.
– Хочу уточнити, Петро Порошенко пропонував інститут префекта з такими ж повноваженнями?
Олександр Сергієнко: Так нічого не було детально прописано. Просто була заявка на префекта. Тому що у Конституції є повноваження голови держадміністрації зупиняти рішення органів місцевої влади. Але до цього голова районної державної адміністрації керував виконавчим органом районної ради, на рівні області – так само голова обладміністрації.
Зараз ситуація змінилася, є райони, які повністю накриті об’єднаними територіальними громадами, то райони в старому значені втрачають сенс. Плюс, нові вже райони, які в проєкті називаються округами, потрібно сумістити з медичними, освітніми округами й округами з надзвичайних ситуацій. Тоді можна утворювати районну раду з певними повноваженнями і як представника держави цього префекта.
– Андрію, якщо поставити цю пропозицію Зеленського у контекст, відбулася «нормандська зустріч». Це не випадково?
Андрій Каракуц: Так, багато відбувається таких невипадкових подій. Те, що створюються ці одиниці, спочатку громади, потім округи, потім області, змушує почати переглядати й той статус, який вже розглядався.
Ватажки окупаційних адміністрацій заявляють, що у них є амбіції на всю Донецьку та Луганську областіАндрій Каракуц
Окуповані території Донбасу й називаються районами, а райони взагалі зникають. Ми тепер переходимо трішки на інший рівень і будемо приєднувати громади, округи. І тут ми бачимо, яким чином діють ці ватажки окупаційних адміністрацій, вони заявляють, що у них є амбіції на всю Донецьку та Луганську області. Тобто вони починають підлаштовуватися під цю адміністративну реформу.
А щодо того, що казав мій колега щодо контрольованості, я вважаю, що префекти, якщо вони не матимуть грошей, не будуть їх розподіляти, то вони матимуть менше впливу і будуть виконувати споглядацьку функцію – нагляд за конституційністю рішень, які приймаються місцевими радами.
І треба не забувати, що Україна – досить специфічна країна. У багатьох районах, особливо в маленьких містечках, склалася напівфеодальна закрита система, де всю владу контролюють певні групи, які складаються з криміналу, бізнесу, правоохоронних органів. Якщо ми не будемо мати запобіжників, особливо в районах, які межують з Російською Федерацією, тут можна чекати певних сюрпризів.
– Андрію, ви кажете, що це двосторонній рух і є дії з боку ватажків в ОРДЛО. До чого домовилися, як це може виглядати?
Андрій Каракуц: У мене таке враження, що ні про що не домовилися. Цю ідею просуває команда Зеленського. Нагадаю, Російська Федерація хоче, щоб все було прописано в Конституції та щоб це жодним чином не можна було прибрати. Навіть якщо буде ухвалюватися цей закон, він має діяти на постійній основі. Команда Зеленського пропонує, щоб ці рішення голосувалися Верховною Радою. І були розмови про те, щоб був перехідний період п’ять років, а може й більше. Тобто не дозволяти, аби ці території повернулися до складу України саме на російських умовах.
– У цих змінах від Зеленського зазначається, що особливості самоуправління в кожній адміністративно-територіальній одиниці будуть регулюватися окремим законом. Це означає, що цей закон про особливий статус, який продовжили на наступний рік, вписується в цю реформу децентралізації?
Олександр Сергієнко: Україна – унітарна держава, вона має єдине законодавство на всій території. Не може бути окремого закону про самоврядування в Донецьку, Луганську, Києві, десь у Кропивницькому. Все має бути єдиним законом. Особливості не повинні порушувати загальних принципів.
– Тоді конкретніше. Так звана «народна міліція», «мовне самовизначення», «транскордонна економічна співпраця» – все, що прописано в цьому законі про особливості самоуправління в ОРДЛО. Це все вписується в цю реформу Зеленського?
Олександр Сергієнко: Ми говоримо про дуже делікатні речі. Уже лунали пропозиції, що якщо підтримувати громадський порядок, то мають бути представники української поліції і з боку місцевих мешканців. Щоб згладити можливі суперечності.
Це питання дуже складне і треба делікатно розмовляти з мешканцями цих територій, як і з рештою України. Тиск московської пропаганди перебити неможливо.
– Андрію, чи означає те, що ОРДЛО не згадані в цьому законопроєкті зміни в Конституцію, ніякого особливого статусу не буде?
Андрій Каракуц: Ці зміни до Конституції обережно прописані й передбачають провадження, ухвалення законів, які потім їх розтлумачують. Можна чекати, що якщо цей закон про особливий статус ухвалять, в ньому будуть прописані особливості. Потрібно 226 голосів – і ця ситуація матиме величезний вплив на суспільні настрої.
Для нас головне – перекрити кордон і щоб ці території контролювалися нашою поліцією та Збройними силамиАндрій Каракуц
Я багато дивився на те, які плани оголошують українські посадовці. Була цікавою ідея міністра внутрішніх справ Авакова, що введення патрулів «народної міліції» мають відбуватися на рівні громад. Це вже інша ситуація. І якщо буде префект, який зможе це все контролювати, такої особливої небезпеки я не бачу. Для нас головне – перекрити кордон і щоб ці території контролювалися нашою поліцією та Збройними силами, можливо, через перехідний період. Цей закон створює передумови, аби запустити цей процес. Але я не вірю, що Російська Федерація погодиться так просто роздробити окуповані райони.
– А те, що зник список українських областей з проєкту про децентралізацію, вас не насторожує?
Андрій Каракуц: Я ще не вивчав ретельно це питання. Але це дивно і коментується тим, що лише у федеральних країнах є повний перелік регіонів. Я не бачу великої зради, але бачу, що у цьому питанні принципово прибрали цей список, щоб потім використати цю можливість для чогось.
– І області теж будуть створюватися парламентською більшістю, це тепер буде врегульовано дуже просто?
Олександр Сергієнко: Звісно, якщо нема в Конституції. А межі областей встановлює Верховна Рада, тільки назви закріплюються в Конституції. Це перехідна норма зі старої радянської Конституції. Чи потрібен цей перелік, у мене немає точної позиції. Тому що з нульових років є пропозиції зробити землі, територіальні утворення. Але треба проговорювати, який в цьому сенс. Тут важливе питання управління.
Що позитивно у цих змінах Конституції – у всіх будуть обиратися місцеві ради, будуть обиратися голови, будуть префектиОлександр Сергієнко
Що позитивно у цих змінах Конституції – у всіх будуть обиратися місцеві ради, будуть обиратися голови, будуть префекти. Система буде побудована однаково на всій території України. Можливі нюанси, що будуть перехідні періоди, що будуть прописані в окремих законах.
– Андрію, якщо проголосують ці зміни у сфері децентралізації, а потрібно 226 голосів, коли будуть проведені місцеві вибори по Україні?
Андрій Каракуц: Якщо проголосують на наступній сесії, то буде можливість провести вибори у червні-липні достроково. Це той трюк, який вже партія Зеленського робила цього року. Але є інший сценарій, що буде у жовтні. І тут ще треба підв’язати те, що відбувається в «нормандському форматі», якщо будуть досягнуті домовленості, тоді вибори потрібно проводити на всій території, окрім Криму, я так розумію.
ОСТАННІЙ ВИПУСК РАДІО ДОНБАС.РЕАЛІЇ:
(Радіо Донбас.Реалії працює по обидва боки лінії розмежування. Якщо ви живете в ОРДЛО і хочете поділитися своєю історією – пишіть нам на пошту Donbas_Radio@rferl.org, у фейсбук чи телефонуйте на автовідповідач 0800300403 (безкоштовно). Ваше ім'я не буде розкрите)
