Українські чиновники саботують реформи

Частина перша


Частина друга

– Вже травень добігає свого кінця, а Президент України на засіданні Керуючої ради Комітету з економічних реформ дав завдання Прем’єр-міністрові Миколі Азарову до кінця травня усунути від реалізації реформ тих людей, які «не хочуть чи не можуть ефективно це робити».

«У короткий термін, – сказав Президент, – готуйте пропозиції по кадрових змінах. По всіх напрямках, де в нас вже розпочалися реформи, мають бути виконавці, у яких «очі горять».

Пане Єрмолаєв, що треба зробити задля того, щоб в українського чиновника справді «горіли очі»?

Андрій Єрмолаєв: Для будь-якої людини питання, чи «горять очі» чи «не горять очі», – це в першу чергу питання його мотиву, його бажань і цілей в житті незалежно від того, чи займається він бізнесом, чи працює десь на адміністративній посаді, чи в якісь гуманітарній царині, тому що, якщо хочете, відлуння душі.

А якщо говорити про проблему нашого управлінського апарату, то ми дуже часто використовуємо поняття не критично, до купи все: чиновник, бюрократ, менеджер. Насправді це різні якісні характеристики людини, яка отримує посаду в адміністративній системі.

Сьогодні питання стоїть таким чином: яким чином і як швидко ми зможемо перетворити бюрократичну машину, яка створена за роки незалежності і, на жаль, має вже власну логіку, стала системною, на прозорий менеджерський апарат? Це не лише питання суб’єктивне – поганих чиновників і гарних чиновників, тих, хто перетворився на бюрократа, і тих, хто ще зберігає, як то кажуть, «честь адміністративного мундиру». Це скоріше питання зміни самої системи функціонування.

В чому я бачу коріння, яке створило нинішню адміністративну систему як систему бюрократичну? В першу чергу в тому, що, на жаль, досі у нас не завершене реформування самої політичної системи, яка має ґрунтуватися на представницькій демократії від нижньої ланки місцевого самоврядування до ефективного парламенту з контрольними функціями.

Відповідно, враховуючи, що ці елементи представницької демократії залишаються незавершеними, у людей, які отримують мандат від виборця, на будь-якому рівні немає ніякої можливості впливати, контролювати і змінювати виконавчу систему, яка, не маючи зараз чіткого контролю від представницької влади, фактично узурпує державну функцію, узурпує державні можливості, в тому числі і фінансові, та починає працювати або на себе, або на те бізнесове середовище, яке, наприклад, зацікавлене в корумпованих зв’язках, використовує чиновницьку систему як елемент для збереження конкурентних переваг, для додаткового прибутку і так далі.

Таким чином питання бюрократії, питання тіньової економіки, корупції дійсно пов’язані між собою.

На першому етапі, як на мене, надзвичайно було важливо вийти на формування зрозумілої системи центральної виконавчої влади. Власне, ці рішення були підготовлені ще наприкінці 2010 року. На жаль, дуже затягнутий час, пов’язаний з формуванням положень стосовно міністерства, нових агенцій, нових служб. Дуже багато потрачено часу.

Чим це обумовлюється? В першу чергу тим, що люди, які зараз запрошуються на нові позиції, які виглядають тепер більш струнко, більш зрозуміло у стосунках міністерства, агенції та служби, не дуже зацікавлені в тому, щоб позбутися тих функцій, в тому числі контрольних функцій, за рахунок яких вони свого часу, власне, тримали, іноді навіть монополізували сферу впливу. Відповідно це затягування має виразно суб’єктивний момент.

І про це говорив Президент, коли звертався до Кабінету Міністрів з вимогою: шановні, завершіть хоча б перший етап реформи, пов’язаний з центральними органами виконавчої влади, наведіть лад з тими чиновниками, які на сьогодні, отримуючи навіть нову позицію, продовжують ініціювати нові ліцензії, нові контрольні функції, намагаються зберегти свій вплив на той бюджетний рядок, за який вони відповідають. Ось про це йшла мова.

– Перший віце-прем’єр Андрій Клюєв сказав теж, що «реформа системи адміністративних послуг зустрічає запеклий спротив з боку чиновників на різних рівнях, але він буде придушений суворими методами». Ну, ми побачимо ці методи…


Анатолій Ткачук: Перше, що я хочу сказати: реформ-то немає, вони не відбуваються. Це тільки інформаційні приводи.

Тому що, що таке реформа? Реформа – це перший цілісний документ, де показано, яка ситуація сьогодні, які проблеми привели до цієї ситуації, що ми хочемо отримати, скільки часу і яких засобів потрібно для отримання того, чого ми хочемо.

Скажіть, хоч до однієї із реформ є такий документ? Я, наприклад, не знаю.

– Сьогодні Кабмін заявив, що готові вже всі напрацювання про зміну системи спрощеного оподаткування. Це те, що я можу сказати.

Анатолій Ткачук: Я цих заяв бачив повно. Я не бачив жодного документу.

Натомість в Україні є два документи. Один називається «Концепція реформи місцевого самоврядування», затверджений урядом у 2009 році. Є «Концепція реформи підвищення кваліфікації і перекваліфікації кадрів для місцевого самоврядування». Є плани реалізації цих концепцій.

Але, оскільки вони були прийняті попереднім урядом, нинішній уряд їх не виконує. Документи не скасовані, і нічого не відбувається. Тому, як на мене, це є велика проблема. Вона ідеологічна.

Друга проблема – це психологічна конкретної людини. Адже міністр – це дуже важливо, чи «горять очі» в міністра і як він як міністр бачить розв’язання проблем. Якщо він не бачить розв’язання проблеми, то ви йому дайте тисячу доручень – нічого не буде.

Дуже яскравий приклад – рішення Ради регіонів, де Президентом Януковичем було чітко і однозначно заявлено, що 2011 рік є роком реформи системи управління регіональним розвитком. Важливо! Всі доручення були поставлені абсолютно адекватно, абсолютно в європейському руслі.

Пройшло, слава Богу, вже три місяці – що ми бачимо? Міністерство регіонального розвитку, будівництва, житлово-комунального господарства, яке створили, потім стає Міністерством будівництва, потім знову стає таким самим широким, а положення так і не затверджене. І хто відповідає за цю сферу, невідомо.

Тобто навіть безпосередні, чіткі вказівки Президента не виконуються. Тому, мені здається, оцієї суворої вертикалі, про яку говорили, що вона створена – нічого не створено, тому що якщо не виконуються доручення Президента, то що можна говорити про інше?

– У нас є слухач на лінії.

Слухач: Ви спитайте у народу - у нас «горять очі». Ми коли ходимо по базарах, по крамницях і бачимо, як ростуть ціни, то в нас очі дійсно горять. То, може, треба було взяти з народу людей для таких реформ?

Коли у чиновників «горять очі»? Тоді, коли вони бачать, як мішки з мільярдами несуть наверх, а вони хочуть хоч мільйон взяти. Отоді в них «горять очі»! Мабуть, чесним людям там немає що робити, в цій команді, яка нічого доброго для народу не зробила.

Ну будь-яка сфера – там антинародні реформи. Будь-яка! Немає жодної реформи, яка була б чисто для народу. Ну дійсно, як зібралися одні такі, що крадуть, вбивають, ґвалтують.

– Ми всі з цього народу: від Президента до нас з Вами, пане слухачу.

Пане Єрмолаєв, от Ви кажете, що менеджери і бюрократи. Жодній державі не завадила достатня кількість хороших бюрократів у розумінні виконавців. А менеджери – це ті, хто пропонує, як змінити, що робити, ставить завдання і потім перевіряє.

Ви бачите десь, можливо, в якісь сфері, в якомусь міністерстві, бо тут докоряють і закидають, що ніде немає, насправді якісь зміни, які вказують на те, що прийшли якісь здорові сили, які вміють керувати, знають, що робити, і бачать кінцеву мету?

Андрій Єрмолаєв: Думаю, що зараз при владі команда, яка дійсно розуміє, що робити і в якій послідовності.

Взагалі у будь-якій великій справі період розробки підходів, програм і підбір команд, які будуть за напрямками працювати, завжди передує якимсь практичним і очевидним рішенням.

Є специфіка масової свідомості, ну, специфіка свідомості простого громадянина, який, бачите, дивиться ефіри кожної п’ятниці, ток-шоу, і читає, звичайно, доступну газету, слухає політиків – для нього реформа очікується як якийсь конкретний очевидний з сьогодні на завтра результат. Зрозуміло, коли впродовж певного періоду він стикається лише з поясненнями, ініціативами, пропозиціями, а з сьогодні на завтра у нього нічого не відбулося, то формується така думка, що фізично нічого не відбувається.

Насправді цей підготовчий період надзвичайно важливий. Він також для влади не був простим, як виявилося. І серед виконавців високого рівня, я маю на увазі урядові структури, середню ланку, тобто державні адміністрації, корпоративні структури, далеко не всі люди були готові працювати на реформи.

– А який відсоток взагалі готовий що-небудь змінювати з чиновників у своїй роботі?

Андрій Єрмолаєв: Якщо ми зараз говоримо про політичний менеджмент, який взяв на себе відповідальність, він самим фактом початку реформи взяв цю на себе відповідальність і готовий. Люди, які залучаються і яким пропонується висока посада, дуже часто це розглядають, перепрошую, як «місце годування». При чому, як свідчить досвід першого року, чимало людей, які приходили в корпоративні структури, на високі посади в урядові структури, розглядали це звично, як просто перерозподіл сфер впливу. І з цим стикається зараз реформаторська команда.

Я маю на увазі, в першу чергу та команда, яка сформована Президентом в Комітеті реформ. Серед них є експерти, відомі політики, урядовці. Але все-таки, мені здається, ядро реформ сконцентроване в комітеті.

На жаль, ми можемо вже фіксувати як факт, що система бюрократична, яка формувалася роками незалежно від політичного менеджменту, який приходить від виборів до виборів, на сьогодні, скажімо так, набагато впливовіша, ніж ті рішення, які ініціюються через Комітет реформ. Це факт. І цей факт зараз вже зафіксований у виступах Президента, який починає вимагати, бере ситуацію по окремих напрямках під особистий контроль.

Сформований національний план реформ на цей рік, в якому сформульовані конкретні завдання цього бюджетного року по ключових напрямках. Серед них є і охорона здоров’я, і адміністративна реформа, і ряд інших аспектів. Завершення податкової реформи, оскільки ухвалення Податкового кодексу і його повноцінне впровадження – це різні речі. Одна справа – проголосувати, інша справа – реалізувати як нову систему.

Я чому все-таки розділяю питання бюрократії і державного менеджменту? Тому, що в самому понятті «бюрократ» закладена специфіка цієї управлінської системи, де чиновник не має контролю з боку політичного менеджменту і представницької влади, а фактично монопольно у своїх інтересах чи в інтересах системи, що пов’язана корумпованими зв’язками, використовує цю посаду. Саме в цьому сенсі гарних і поганих бюрократів не буває, тому що сама по собі бюрократія – це система, яка протиставляє себе обраному політичному менеджментові. З цим ми зараз зіткнулися.

Це, до речі, питання системне не лише для України. Більшість республік пострадянського простору, які формувалися на базі старої номенклатурної системи, дуже важко виходили, тому що це системна річ – чимало людей зі своїми зв’язками, інтересами, бізнесом фактично тримають державну владу незалежно від механізмів представницької демократії.

В деяких країнах ми бачимо, як формуються навіть дуже специфічні режими, які мають ознаки, перепрошую, такої неєвропейської моделі. В Україні, як на мене, на сьогодні є серйозні передумови цього зламу. З одного боку, у нас напрацьований механізм представницької демократії – ми маємо президентсько-парламентську республіку, а з іншого боку, вже з цього року буде великий поворот до реформування самоврядування як ключа, який дозволить відімкнути цю бюрократичну систему на середньому і нижньому рівні.

І третій аспект – це оптимізація самої виконавчої вертикалі, про що зараз йде мова, вибудовування нових стосунків на рівні Кабміну, зміна і перегляд функцій всієї вертикалі від середньої ланки (державні адміністрації, районні адміністрації), мінімізація дублювання функцій, точніше, відмова від дублювання функцій, скорочення, оптимізація функцій кожного бюрократа, кожного чиновника і унеможливлення непрозорої його роботи. Оце завдання 2011 року.

– Мені здалося, що пан Єрмолаєв підтвердив те, що і Президентові Януковичу, якого вважають надзвичайно енергійним і вимогливим до своїх рішень, не вдалося так швидко примусити ось цю основну масу чиновників виконувати чіткі рішення, чіткі завдання, які ставилися, оприлюднювалися для всієї країни.

Андрій Єрмолаєв: Примусити неможливо, але треба змінювати. Але потрібна чітка логістика, що за чим можливо змінити – з понеділка не виходить.

– Пане Ткачук, чи є якийсь рецепт для України, яким чином можна було би швидко продемонструвати чи, вірніше, досягнути якихось змін?

Анатолій Ткачук: Є. Перший рецепт – це не ділити всіх на «своїх» і «чужих». Всі повинні працювати разом, хто знає як.

Зараз повилазять багато проблем по бюджетах областей. Я зараз в регіонах знаходжуся. Вже в деяких областях видно невиконання бюджету по доходах і в містах, тому що малий бізнес «загнувся». Про це казали всі, коли розглядали проект Бюджетного кодексу, потім Податкового кодексу. Купа експертів говорила: люди добрі, величезні ризики! Прийняли. Тепер не знаємо, як з нього вилізти.

Зупиниться все будівництво, тому що прийняли закон знову ж таки кулуарно, швиденько розробили, за 30 секунд проголосували. Тобто фактично парламент перестав бути парламентом – він не обговорює закони і не шукає найкращу модель. А той, хто перший підсунув свою версію Президентові чи Прем’єр-міністру і його підписали та внесли на Верховну Раду, нічого не обговорюючи, а там може бути просто помилка, а може бути лобістський умисел.

Аналогічна ситуація у всіх місцевих радах. Я от був на засіданні обласної ради – точно таке саме диригування: за це голосуємо, а за це не голосуємо. Нічого не обговорюється!

Тобто перша величезна помилка, яка зроблена, – це відділити «своїх» і, так би мовити, «чужих», хай вони будуть розумні, нікуди не допускати. Якщо ми це не ліквідуємо – смерть!

Друге. Не можна перекладати все на чиновників простих, середньої ланки, тому що, якщо правильно поставлене завдання, буде правильне виконання. Коли завдання незрозуміле, неясне, і воно не включене в системі… Купа людей, бюрократів, чиновників – вони ж розумні люди. Вони ж бачать, що це завдання алогічне, тому вони його не виконують. Тому тут не можна говорити, що винна лише середня ланка.

Я, наприклад, переконаний в тому, що в нас відсутня концептуальна модель того, що ми робимо. В нас є хаос, а не реформи.

– «Горять очі» у людини, яка зацікавлена у своїй роботі і яка знає, що вона робить, яка вміє це робити.

Чи справді кваліфікація українських чиновників, українських менеджерів чи бюрократів, як ми вже тут розділяли ці поняття, відповідає тим викликам, які стоять перед Україною?

Андрій Єрмолаєв: Я спочатку відреагую на ті тези, які висловлені колегою.

Дійсно, багато справедливого. Але все-таки в одному я не можу погодитися категорично – стосовно розуміння і нерозуміння реформ. На жаль, ми дуже звикли до того (і це слово всує), що дуже часто в пошуках реформ шукають один правильний папір.

Насправді, як на мене, на сьогодні після останніх програмових напрацювань, в тому числі останнього послання Президента, є досить чіткі і зрозумілі напрямки модернізації країни, модернізаційних реформ. Ми почали рік тому з постановки питання про економічні реформи. І цей напрямок на сьогодні з точки зору підготовки його напрямів, аспектів є найбільш готовим. І навіть вже планується.

Але є ще три напрямки, які перебувають в стадії концептуалізації. Це реформа сектору безпеки в широкому сенсі: ЗСУ, безпекові структури, система координації, технологічна модернізація цієї сфери, це подовження конституційного транзиту. І для цього вже також створені перші передумови, працює група фахівців над пропозиціями стосовно організації Конституційної асамблеї, підготовки матеріалів до її роботи.

І робота соціальних інститутів. Ну те, що зараз найбільше резонує, – це дискусія навколо пенсійної реформи. Насправді це царина надзвичайно широка, але цей напрямок, як на мене, є, мабуть, найбільш актуальним, і саме в цьому році має бути організований як системний рух, як система реформ.

І охорона здоров’я, і сфера соціального захисту. Можливі якісні, нові інноваційні підходи до облаштування національної системи соціального захисту як більш організовані загальнонаціональні інфраструктури. Ці чотири напрямки, мені здається, зараз чітко виокремлені.

Я не виключаю, що в найближчому майбутньому має постати і завдання більш чіткої координації цих чотирьох напрямків, в тому числі через формування у Президента відповідного комітету, який координував би відразу всі чотири напрямки, а не лише економічний.

Особливість моменту полягає в тому, що далеко не по всіх цих напрямках ми дійсно мали можливість вести публічну дискусію. Я приведу такий приклад. Сектор безпеки. Не всі напрацювання, по-перше, є взагалі предметом публічного обговорення, а по-друге, дійсно є фактор затягування часу, пов’язаний з напрацюванням цих документів.

– Але сформований напрямок, визначена концепція, навіть оголошення цього – це не означає, що розписаний для конкретного прошарку чиновників план, що треба робити крок за кроком. Тому що будь-яка ідея, будь-який напрямок повинен мати ще й план дій, як рухатися до цієї мети. Цього ж немає. Може, власне, це мав на увазі пан Ткачук.

Андрій Єрмолаєв: З цим сперечатися не буду. Дійсно, у нас дуже багато проблем, пов’язаних з логістичною схемою системи управління.

Ви маєте рацію в тому, що є питання компетенції. На жаль, останніх років 10 увесь чиновницький апарат, в тому числі ті його системні елементи, які забюрократизовані і корумповані, постійно були під впливом цього перманентного процесу боротьби за владу. І зміна представницької влади, зміна ключових позицій в системі державної влади призводила до того, що починалися так звані «чистки» за політичними вподобаннями, за якимись там корпоративно-командними.

Я погоджуюся з колегою: на сьогодні головний урок при формуванні чиновницької машини – на всіх рівнях все-таки маємо виходити з фахових позицій, а не з симпатій чи з якоїсь політичної ознаки.

До речі, цій ідеї слугує й ініціатива стосовно департизація державної служби, яка дійсно зробила б більш спрощений підхід до підбору державного менеджменту.