Після виходу з урядової коаліції депутатів Юрія Бута та Ігоря Рибакова і скорочення її чисельності до 225 осіб українська політика вкотре за останні роки ввійшла у нову фазу.
Перед цим були перші призначені президентом дочасні парламентські вибори, тепер, схоже, вперше відбувається розпад правлячої коаліції, який може мати наслідком або створення у Верховній Раді нової коаліційної більшості та формування нового уряду, або ще одні дострокові вибори, якщо впродовж місяця така коаліція не сформується.
Утім, досі незрозуміло, чи й справді припинила чинна коаліція існування, хоча й утратила більшість у Верховній Раді. У ці дні з вуст знаних політиків і посадовців звучать найрізноманітніші трактування того, що трапилося у парламенті, та того, що з цього випливає. Скажімо, заступник міністра юстиції Євген Корнійчук 6 червня на прес-конференції заявив: «Правляча коаліція формується з фракцій, а не з депутатів. Вихід одного-двох депутатів зі складу коаліції не призводить до її руйнування. Основними суб‘єктами формування коаліції є фракції, а не окремі депутати». Натомість лідер фракції Партії регіонів Віктор Янукович вважає, що «де-факто коаліції давно вже немає, про це знають в суспільстві і в самій коаліції», отож «є два можливих варіанти розвитку подій – це чи створення нового формату коаліції, чи дострокові вибори».
Звичайно, право офіційного розв‘язання вкрай заплутаної ситуації з чинністю коаліції має виключно Конституційний Суд України, але варто спробувати ще до його вердикту самостійно зважити аргументи тих, хто вважає, що втрата урядовою коаліцією більшості у парламенті не скасовує цю коаліцію, і тих, хто наполягає на самоліквідації цієї коаліції, так би мовити, за фактом.
Регламент, який нічого не регламентує
Як відомо, за результатами дочасних виборів до Верховної Ради України у вересні 2007 року БЮТ одержав 156 депутатських мандатів, НУНС – 72 місця, разом 228. Але депутат Іван Плющ одразу не підписав коаліційну угоду, отож коаліція на момент її створення налічувала 227 «багнетів» за потрібних 226. Все було зроблено у суворій відповідності до Конституції, де сказано: «У Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України... Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем‘єр-міністра України, а також відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України» (ст.83). Що ж має відбутися з коаліцією та урядом, якщо ця більшість депутатів тим чи іншим робом перетвориться на меншість?
Регламент Верховної Ради України дає на це запитання достатньо чітку відповідь:
«Стаття 66. Припинення діяльності коаліції
1. Діяльність коаліції припиняється у разі:
1) припинення повноважень Верховної Ради відповідного скликання;
2) зменшення чисельного складу коаліції до кількості народних депутатів, меншої ніж визначено Конституцією України;
3) прийняття коаліцією рішення про припинення своєї діяльності.
2. Діяльність коаліції вважається припиненою у випадках, передбачених пунктами 2 і 3 частини першої цієї статті, з моменту офіційного оголошення про це головуючим на пленарному засіданні.
Повідомлення про припинення діяльності коаліції публікується в газеті «Голос України» не пізніше ніж через чотири дні після офіційного оголошення про припинення її діяльності».
На перший погляд, все зрозуміло: чинна ситуація підпадає під дію пункту 2 цієї статті, а тому не пізніше, ніж 10 червня «Голос України"» повинен надрукувати повідомлення про припинення діяльності коаліції БЮТ і НУНС, що потягне за собою низку відповідних наслідків.
Але – звернімо увагу – попередня 65-та стаття Регламенту, яка зветься «Зміни у складі коаліції», передбачає такі зміни ВИКЛЮЧНО як наслідок виходу з коаліції чи залучення до неї депутатських фракцій, а не окремих депутатів. За такою самою логікою побудована й стаття 61 («Порядок утворення коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді»), де прямо сказано: «Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді... – це добровільне об'єднання депутатських фракцій, яке формується у Верховній Раді за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій... Коаліція формується депутатськими фракціями». Власне кажучи, виходячи з цих статей, Іван Плющ не мав права самоусунутися від участі в коаліції, якщо його фракція ухвалила рішення про її створення; аналогічним чином сумнівну правову основу має й вихід зі складу коаліції Юрія Бута та Ігоря Рибакова, які водночас залишилися членами своїх фракцій.
Іншими словами, Регламент вимагає, щоб коаліція має бути не меншою за 226 депутатів і не передбачає можливості індивідуального виходу з її складу, хоча мав би передбачити: адже в документі існує поняття «виключення депутата з фракції» й окреслений статус такого депутата (ст.59.4.: «Народний депутат, якого виключено зі складу депутатської фракції, є позафракційним»). Що саме робити у чинній на сьогодні ситуації (депутатів менше, ніж 226, але жодна фракція з коаліції не виходила), Регламент узагалі мовчить.
Хоча за будь-яких обставин легальність та легітимність цього документу вельми слабкі, якщо не сказати більше, після відомого рішення Конституційного Суду від 7 квітня 2008 року про те, що Регламент Верховної Ради був ухвалений неконституційним шляхом (постановою парламенту, а не законом, як того вимагає ст.92.21 Конституції). Іншими словами, Регламент сьогодні діє як тимчасовий документ до ухвалення відповідного законодавчого акту, і якщо ми стільки уваги присвятили йому, то тільки тому, що іншого нормативного документу щодо парламентських колізій просто не існує. А сама Конституція відсилає до Регламенту...
Чи пролізуть політики у «конституційну шпарину»?
Утім, у тексті Основного Закону існує певна «шпарина», яка з‘явилася 8 грудня 2008 року під час т.зв. «політреформи», найшвидше, не як результат чиїхось злих намірів, а як наслідок незнання депутатами літературної мови. Вже цитована стаття 83 говорить про те, що «формується коаліція депутатських фракцій, до складу ЯКОЇ (виділено мною – С.Г.) входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України...«Іншими словами, якщо буквально дотримуватися тексту Конституції, то можлива коаліція з двох фракцій, що разом налічують 100 депутатів, а інші 126 увійдуть до неї на індивідуальній основі (бо ж вимога, щоб коаліція формувалася виключно на основі фракцій, мала б звучати так: «формується коаліція депутатських фракцій, до складу ЯКИХ входить більшість народних депутатів України».
Торік ця словесна неохайність не грала сама по собі надто великої ролі: адже офіційно був повноважним Регламент Верховної Ради, який не передбачає індивідуального входження до коаліції та виходу з неї. Тому-то тодішні коаліціянти, котрі захопилися залученням до своїх лав на індивідуальній основі десятків депутатів із інших фракцій, не могли не розуміти дуже слабкої, якщо не сказати більше, легітимності своїх дій і врешті-решт погодилися на дочасні парламентські вибори, фактичною мотивацією яких і була спроба корупційним шляхом (бо роздача важливих посад перекинчикам – це і є взірцева корупція) змінити визначену електоратом конфігурацію політичних сил у Верховній Раді. Але сьогодні ситуація дещо змінилася, Регламент перетворився на умовно-тимчасові правила гри (і згадані два депутати це відчули, заявивши про вихід із коаліції), тож не виключена спроба переформатування коаліції у різні, більш чи менш правові, способи.
По-перше, теперішні коаліціянти мають змогу піти за принципом «око за око», тобто якщо можна індивідуально виходити з коаліції, то дозволено так само індивідуально входити до неї, отож виникає спокуса залучити кількох комуністів чи литвинівців і зняти проблеми щодо існування більшості у парламенті, щоправда, одночасно створивши низку інших проблем (бо це негайно буде розцінено опонентами як політична корупція). По-друге, суто теоретично НУНС може вийти з коаліції (для цього потрібне рішення фракції – тобто 37 голосів «за» такий вихід) і сформувати іншу – з фракціями Партії регіонів та Блоку Литвина (175+72+20=267; і навіть у разі, якщо 35 депутатів НУСН не захочуть приєднуватися до нової коаліції, все одно стійка більшість у неї буде). По-третє, те ж саме може зробити БЮТ із більшістю фракції ПР (якщо це рішення підтримає 88 депутатів від ПР, то в результаті також буде стійка більшість: 155+88=243).
Інші варіанти розвитку подій – це або дострокові вибори (якщо офіційно буде визнано чинну коаліцію неіснуючою, а нова не буде сформована), або існування в Україні (вперше в її історії) уряду парламентської меншості (що трапляється часом у розвинених демократіях), або відставка уряду внаслідок ухвалення парламентом резолюції недовіри йому (ст.115 Конституції) та продовження існування відставленого Кабміну впродовж тривалого часу «на пташиних правах».
На останньому варто було б зупинитися окремо, оскільки тут можливий певний казус, також не врегульований чинним законодавством. У разі, якщо постанову про недовіру уряду підтримають не лише фракції Партії регіонів, КПУ та Блоку Литвина, а й чотири (усього чотири!) депутати, які пройшли до парламенту від НУНС та БЮТ, Кабмін буде відправлений у відставку. Але разом із тим він виконуватиме свої обов‘язки до формування нового уряду. Для того ж, щоб сформувати новий уряд, необхідно створити нову коаліцію. Якщо цього не станеться, то і Кабмін, і Верховна Рада виявляться повністю залежними від президентських бажань: у будь-який момент вигідний йому момент він, згідно зі статтею 90 Конституції, матиме право розпустити парламент і призначити дострокові вибори.
Та як би там не було, якими б не виявилися наслідки новітнього етапу української політичної кризи, щонайменше один висновок з останніх подій буде незаперечним. А саме: функціонування вищих органів влади дуже погано врегульоване як Конституцією, так і законодавчими актами. Відтак цілком логічною виглядає поява в цій правовій лакуні чималого числа охочих ловити рибку у каламутній воді, керуючись егоїстичними, а не загальними, не національними інтересами. Тож актуальним є питання: чи спроможні теперішні депутати належним чином врегулювати власну діяльність?
Перед цим були перші призначені президентом дочасні парламентські вибори, тепер, схоже, вперше відбувається розпад правлячої коаліції, який може мати наслідком або створення у Верховній Раді нової коаліційної більшості та формування нового уряду, або ще одні дострокові вибори, якщо впродовж місяця така коаліція не сформується.
Утім, досі незрозуміло, чи й справді припинила чинна коаліція існування, хоча й утратила більшість у Верховній Раді. У ці дні з вуст знаних політиків і посадовців звучать найрізноманітніші трактування того, що трапилося у парламенті, та того, що з цього випливає. Скажімо, заступник міністра юстиції Євген Корнійчук 6 червня на прес-конференції заявив: «Правляча коаліція формується з фракцій, а не з депутатів. Вихід одного-двох депутатів зі складу коаліції не призводить до її руйнування. Основними суб‘єктами формування коаліції є фракції, а не окремі депутати». Натомість лідер фракції Партії регіонів Віктор Янукович вважає, що «де-факто коаліції давно вже немає, про це знають в суспільстві і в самій коаліції», отож «є два можливих варіанти розвитку подій – це чи створення нового формату коаліції, чи дострокові вибори».
Звичайно, право офіційного розв‘язання вкрай заплутаної ситуації з чинністю коаліції має виключно Конституційний Суд України, але варто спробувати ще до його вердикту самостійно зважити аргументи тих, хто вважає, що втрата урядовою коаліцією більшості у парламенті не скасовує цю коаліцію, і тих, хто наполягає на самоліквідації цієї коаліції, так би мовити, за фактом.
Регламент, який нічого не регламентує
Як відомо, за результатами дочасних виборів до Верховної Ради України у вересні 2007 року БЮТ одержав 156 депутатських мандатів, НУНС – 72 місця, разом 228. Але депутат Іван Плющ одразу не підписав коаліційну угоду, отож коаліція на момент її створення налічувала 227 «багнетів» за потрібних 226. Все було зроблено у суворій відповідності до Конституції, де сказано: «У Верховній Раді України за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій формується коаліція депутатських фракцій, до складу якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України... Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції Президенту України щодо кандидатури Прем‘єр-міністра України, а також відповідно до цієї Конституції вносить пропозиції щодо кандидатур до складу Кабінету Міністрів України» (ст.83). Що ж має відбутися з коаліцією та урядом, якщо ця більшість депутатів тим чи іншим робом перетвориться на меншість?
Регламент Верховної Ради України дає на це запитання достатньо чітку відповідь:
«Стаття 66. Припинення діяльності коаліції
1. Діяльність коаліції припиняється у разі:
1) припинення повноважень Верховної Ради відповідного скликання;
2) зменшення чисельного складу коаліції до кількості народних депутатів, меншої ніж визначено Конституцією України;
3) прийняття коаліцією рішення про припинення своєї діяльності.
2. Діяльність коаліції вважається припиненою у випадках, передбачених пунктами 2 і 3 частини першої цієї статті, з моменту офіційного оголошення про це головуючим на пленарному засіданні.
Повідомлення про припинення діяльності коаліції публікується в газеті «Голос України» не пізніше ніж через чотири дні після офіційного оголошення про припинення її діяльності».
На перший погляд, все зрозуміло: чинна ситуація підпадає під дію пункту 2 цієї статті, а тому не пізніше, ніж 10 червня «Голос України"» повинен надрукувати повідомлення про припинення діяльності коаліції БЮТ і НУНС, що потягне за собою низку відповідних наслідків.
Але – звернімо увагу – попередня 65-та стаття Регламенту, яка зветься «Зміни у складі коаліції», передбачає такі зміни ВИКЛЮЧНО як наслідок виходу з коаліції чи залучення до неї депутатських фракцій, а не окремих депутатів. За такою самою логікою побудована й стаття 61 («Порядок утворення коаліції депутатських фракцій у Верховній Раді»), де прямо сказано: «Коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді... – це добровільне об'єднання депутатських фракцій, яке формується у Верховній Раді за результатами виборів і на основі узгодження політичних позицій... Коаліція формується депутатськими фракціями». Власне кажучи, виходячи з цих статей, Іван Плющ не мав права самоусунутися від участі в коаліції, якщо його фракція ухвалила рішення про її створення; аналогічним чином сумнівну правову основу має й вихід зі складу коаліції Юрія Бута та Ігоря Рибакова, які водночас залишилися членами своїх фракцій.
Іншими словами, Регламент вимагає, щоб коаліція має бути не меншою за 226 депутатів і не передбачає можливості індивідуального виходу з її складу, хоча мав би передбачити: адже в документі існує поняття «виключення депутата з фракції» й окреслений статус такого депутата (ст.59.4.: «Народний депутат, якого виключено зі складу депутатської фракції, є позафракційним»). Що саме робити у чинній на сьогодні ситуації (депутатів менше, ніж 226, але жодна фракція з коаліції не виходила), Регламент узагалі мовчить.
Хоча за будь-яких обставин легальність та легітимність цього документу вельми слабкі, якщо не сказати більше, після відомого рішення Конституційного Суду від 7 квітня 2008 року про те, що Регламент Верховної Ради був ухвалений неконституційним шляхом (постановою парламенту, а не законом, як того вимагає ст.92.21 Конституції). Іншими словами, Регламент сьогодні діє як тимчасовий документ до ухвалення відповідного законодавчого акту, і якщо ми стільки уваги присвятили йому, то тільки тому, що іншого нормативного документу щодо парламентських колізій просто не існує. А сама Конституція відсилає до Регламенту...
Чи пролізуть політики у «конституційну шпарину»?
Утім, у тексті Основного Закону існує певна «шпарина», яка з‘явилася 8 грудня 2008 року під час т.зв. «політреформи», найшвидше, не як результат чиїхось злих намірів, а як наслідок незнання депутатами літературної мови. Вже цитована стаття 83 говорить про те, що «формується коаліція депутатських фракцій, до складу ЯКОЇ (виділено мною – С.Г.) входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України...«Іншими словами, якщо буквально дотримуватися тексту Конституції, то можлива коаліція з двох фракцій, що разом налічують 100 депутатів, а інші 126 увійдуть до неї на індивідуальній основі (бо ж вимога, щоб коаліція формувалася виключно на основі фракцій, мала б звучати так: «формується коаліція депутатських фракцій, до складу ЯКИХ входить більшість народних депутатів України».
Торік ця словесна неохайність не грала сама по собі надто великої ролі: адже офіційно був повноважним Регламент Верховної Ради, який не передбачає індивідуального входження до коаліції та виходу з неї. Тому-то тодішні коаліціянти, котрі захопилися залученням до своїх лав на індивідуальній основі десятків депутатів із інших фракцій, не могли не розуміти дуже слабкої, якщо не сказати більше, легітимності своїх дій і врешті-решт погодилися на дочасні парламентські вибори, фактичною мотивацією яких і була спроба корупційним шляхом (бо роздача важливих посад перекинчикам – це і є взірцева корупція) змінити визначену електоратом конфігурацію політичних сил у Верховній Раді. Але сьогодні ситуація дещо змінилася, Регламент перетворився на умовно-тимчасові правила гри (і згадані два депутати це відчули, заявивши про вихід із коаліції), тож не виключена спроба переформатування коаліції у різні, більш чи менш правові, способи.
По-перше, теперішні коаліціянти мають змогу піти за принципом «око за око», тобто якщо можна індивідуально виходити з коаліції, то дозволено так само індивідуально входити до неї, отож виникає спокуса залучити кількох комуністів чи литвинівців і зняти проблеми щодо існування більшості у парламенті, щоправда, одночасно створивши низку інших проблем (бо це негайно буде розцінено опонентами як політична корупція). По-друге, суто теоретично НУНС може вийти з коаліції (для цього потрібне рішення фракції – тобто 37 голосів «за» такий вихід) і сформувати іншу – з фракціями Партії регіонів та Блоку Литвина (175+72+20=267; і навіть у разі, якщо 35 депутатів НУСН не захочуть приєднуватися до нової коаліції, все одно стійка більшість у неї буде). По-третє, те ж саме може зробити БЮТ із більшістю фракції ПР (якщо це рішення підтримає 88 депутатів від ПР, то в результаті також буде стійка більшість: 155+88=243).
Інші варіанти розвитку подій – це або дострокові вибори (якщо офіційно буде визнано чинну коаліцію неіснуючою, а нова не буде сформована), або існування в Україні (вперше в її історії) уряду парламентської меншості (що трапляється часом у розвинених демократіях), або відставка уряду внаслідок ухвалення парламентом резолюції недовіри йому (ст.115 Конституції) та продовження існування відставленого Кабміну впродовж тривалого часу «на пташиних правах».
На останньому варто було б зупинитися окремо, оскільки тут можливий певний казус, також не врегульований чинним законодавством. У разі, якщо постанову про недовіру уряду підтримають не лише фракції Партії регіонів, КПУ та Блоку Литвина, а й чотири (усього чотири!) депутати, які пройшли до парламенту від НУНС та БЮТ, Кабмін буде відправлений у відставку. Але разом із тим він виконуватиме свої обов‘язки до формування нового уряду. Для того ж, щоб сформувати новий уряд, необхідно створити нову коаліцію. Якщо цього не станеться, то і Кабмін, і Верховна Рада виявляться повністю залежними від президентських бажань: у будь-який момент вигідний йому момент він, згідно зі статтею 90 Конституції, матиме право розпустити парламент і призначити дострокові вибори.
Та як би там не було, якими б не виявилися наслідки новітнього етапу української політичної кризи, щонайменше один висновок з останніх подій буде незаперечним. А саме: функціонування вищих органів влади дуже погано врегульоване як Конституцією, так і законодавчими актами. Відтак цілком логічною виглядає поява в цій правовій лакуні чималого числа охочих ловити рибку у каламутній воді, керуючись егоїстичними, а не загальними, не національними інтересами. Тож актуальним є питання: чи спроможні теперішні депутати належним чином врегулювати власну діяльність?
