Дайте людям владу, і нехай вчаться на помилках – співавтор польської децентралізації

Польська реформа місцевого самоврядування радикально «відрізала» місцеві громади від центральної влади: уже 15 років у державі функціонує система, за якою основні питання вирішуються на місцях, і там же розподіляються гроші на це. Польща теж пройшла через етап об’єднання громад, що триває нині в Україні. Як спрацювала децентралізація у державі, яка напочатку 90-х мала майже повний аналог радянської системи управління?

Павел Буяновський служить у своєму польському селі рятувальником-волонтером. Добровільна пожежна охорона – один з сервісів, який утримує тут місцева громада.

«У нас система пожежної безпеки побудована так, – пояснює він, – що першими на подію виїжджають або підрозділи державної пожежної охорони, або підрозділи добровільної пожежної охорони, які входять до загальнодержавного реєстру надзвичайних ситуацій. Якщо якась подія відбувається на території нашого села, тоді однозначно виїжджаємо ми, ми не чекаємо, поки диспетчер нам передасть виклик».

Найчастіше, розповідає Павел, добровільній дружині доводиться виїжджати на дорожні аварії, адже через село проходить траса державного значення.

Павел Буяновський

Пальне для пожежної машини і рятувальне обладнання забезпечується з бюджету гміни, за роботу на викликах рятувальники-добровольці одержують також платню з державного бюджету. Її, однак, вони вирішили не забирати собі, а складати в спільну касу на купівлю спецзасобів, розповідає Павел.

А у повсякденному житті він – фермер: разом з батьками тримає 120 гектарів землі, де вирощує, в основному, ріпак і пшеницю.

«Не секрет, що молодь втікає з села, якщо немає роботи. Я, маючи роботу – таке господарство, яке батьки тримають, і магазин – не маю потреби виїжджати», – пояснює Павел. Що вільний час витрачає на добровільну службу в пожежному загоні, пояснює так: «Це я роблю для себе. Люблю допомагати. Це моє виховання».

Польський фермер-рятувальник: маю роботу, для чого виїжджати з села?

Звідки беруться гроші в територіальної громади?

Система урядування в Польщі поділена на три рівні – воєводський, повітовий і гмінний. Із усіх трьох саме найменша – гміна – володіє найбільшим бюджетом. Формує його як з власних надходжень, так і з державної субвенції: її отримують ті території, які з об'єктивних причин є біднішими й не здатні заробити на себе.

На цей, найнижчий, рівень самоврядування тут віддані справи комунальних мереж, доріг, соцдопомоги, майже повністю – середня освіта (лише за ліцеї, які у Польщі охоплюють останні три роки шкільного навчання, відповідає повіт).

Гміна Ґощерадув Красніцького повіту Люблінського воєводства, де живе і працює Павел Буяновський, є типовою сільськогосподарською гміною. Понад половина її площі – орні поля, 40% – ліси. У Ґощерадуві функціонує близько 350 приватних підприємств, 90% з них – це мікропідприємства, тобто ті, що мають менше 10 працівників, але є й одне велике – це завод з виробництва дверей (оскільки Ґощерадув лісистий, тут розвинута деревообробна промисловість).

Децентралізація по-польськи: як живе «бідна» гміна

Основні місцеві податки, на яких заробляє громада, – сільськогосподарський, податок з нерухомості та лісовий, який платять лісгоспи. Але гміна Ґощерадув все одно не заробляє нас себе: як бідніша, вона одержує ще й гроші з державного бюджету за рахунок багатших західних регіонів країни, які мають видобувну промисловість.

«На жаль, головним джерелом надходжень для бюджету є державні субвенції і дотації, ну, а також, на третьому місці – власні надходження з місцевих податків і зборів», – каже війт Гощерадува Маріуш Щепанік. Його жителі обирали на загальних виборах, як і склад ради гміни (всього у ній – 15 депутатів).

«Значну частину надходжень становить освітня субвенція – на рік це близько 4 мільйонів злотих. При цьому, розміру цієї субвенції не вистачає на функціонування освіти, тому що освіта в нашій гміні коштує на рік близько 8 мільйонів, тому інші 4 мільйони ми мусимо додати з наших надходжень», – пояснює секретар ради гміни Ярослав Черв.

Мірослав Мостронг уже четверту каденцію є солтисом Великого Лісника – села, що входить до гміни Ґощерадув. Солтис у польській системі самоврядування є, по суті, головою села (у пропонованій в Україні системі це – староста). Проте солецтво у Польщі є лише відгалуженням ради гміни, воно не є юридичною особою, а солтис виконує функції зв’язкового між селянами і гміною. Наприклад, якщо мешканці на зборах вирішать за потрібне відремонтувати вуличне освітлення, саме солтис подасть цю статтю видатків на затвердження гмінної ради.

«Як солтис я маю різні обов'язки, які встановлює війт: організовую збори села, інформую, постійно підтримую контракт з селянами», – розповідає Мостронг. Його робота безкоштовна, а на життя солтис заробляє все тим же фермерством. Платню отримує лише за те, що ходить по хатах і збирає податок з поля; 7% від зібраної суми є заробітком солтиса.

У лісгоспі Великого Лісника вирощують заміну вирубаним для промисловості соснам

У лісгоспі Великого Лісника вирощують заміну вирубаним для промисловості соснам

«Викинули гроші на аквапарк – наступного разу дурниці не зроблять»

Реформа самоврядування в Польщі відбулась у період з 1990 до 1999 року і полягала у радикальній децентралізації більшості державних функцій. Дотепер у виборчих кампаніях жоден з кандидатів не закликав цю систему змінити: вони акцентують на проблемах у медицині й освіті, але центрального рівня, а гасел, які б стосувалися повноважень місцевих громад, на бордах немає.

«Реформу не можна реалізувати за 1-2 роки, щоб одразу був відчутний добробут. Це повинно йти поступово», – вважає солтис Великого Лісника Мірослав Мостронг.

Присутність центральної влади в Польщі закінчується на рівні воєводства: там воєвода, призначений урядом, контролює законність ухвалених місцевими радами рішень, і саме на ньому – пожежна, ветеринарна, екологічна інспекції, митна, податкова, санітарна служби. Однак перевірка рішень рад не означає втручання в здійснення влади на місцях: завдання воєводи – лише виловити порушення закону, а як громада розпорядилась своїми коштами – суто її справа. Так само не мають влади над радою гміни і ради вищих рівнів: повіту і воєводства.

Мірослав Стец

Професор Національної школи публічної адміністрації Мірослав Стец, один з розробників реформи самоврядування, пояснює: польська реформа, як і аналогічні реформи більшості європейських країн, базувалась на двох речах: громади на місцях мають окреслене коло завдань і гроші, щоб ці завдання виконувати.

Що робити, якщо рішення громади будуть поганими? «Нічого», – відповідає Стец. Він вважає, що Україні варто «вкинути самоврядування в воду», навіть якщо будуть промахи.

«Так, можливі помилкові рішення, – говорить Мірослав Стец. – У нас, в Польщі, в якийсь момент малі містечка постановити мати аквапарки. Звичайно, що утримання тих аквапарків космічне, а людей проживає не так багато, щоб це профінансувати. Нецільовим чином використали гроші. Але вони використані так, як каже право! Наступного разу вже не зроблять дурниць».

«Треба дати: люди можуть спершу в це не повірити, але коли побачать, що в одній чи іншій гміні змогли зробити те чи це, то і у нас все вдасться», – переконаний Стец.

Дайте людям владу, і нехай вчаться на помилках – співавтор польської децентралізації